"Une décision environnementale historique", Florian SAVONITTO, Maître de conférences en droit public, Université Paul-Valéry Montpellier 3, CERCCLE - EA 7436

Une décision environnementale historique

Florian SAVONITTO

Maître de conférences en droit public

Université Paul-Valéry Montpellier 3

CERCCLE - EA 7436

La lecture du communiqué de presse de la décision n°2021-971 QPC ne laisse en rien soupçonner que le Conseil constitutionnel a rendu, le 18 février 2022, une décision qui marque l’histoire du contentieux constitutionnel environnemental. Son contenu ne comporte aucun indice qui renseigne sur la portée de cette décision, ni ne permet de se rendre compte que cette QPC sort du lot. Une habitude récente a pourtant été prise de mettre en lumière l’évolution de sa jurisprudence en matière environnementale. Lorsque les sages ont promu au rang constitutionnel l’objectif de protection de l’environnement, le communiqué mentionnait qu’il avait consacré « en des termes inédits »[1] une nouvelle norme constitutionnelle et qu’il appartenait « pour la première fois » au législateur d’en opérer la conciliation avec la liberté d’entreprendre. Lorsqu’ils ont opposé l’article 1er de la Charte de l’environnement à des dispositions programmatiques de la loi d’orientation des mobilités, le communiqué précisait qu’ils s’étaient livrés à un « contrôle inédit »[2]. En lui accordant seulement un communiqué de presse au contenu purement descriptif[3], les services du Conseil constitutionnel ont réservé à cette décision une politique communicationnelle[4] réduite à son minimum. Or, elle aurait mérité d’être mise davantage en lumière tant il est certain que l’histoire du contentieux constitutionnel environnemental sera marquée de l’empreinte de cette QPC dirigée contre les articles L. 142-7, L. 142-8, L. 142-9 et la seconde phrase de l’article L. 144-4 du code minier, dans leur rédaction issue de l’ordonnance n°2011-91 du 20 janvier 2011 portant codification de la partie législative du code minier.

A l’origine de cette QPC, l’association France Nature Environnement (FNE), demande au Conseil d’Etat l’annulation des quatre décrets du 7 juin 2021 par lesquels le chef du Gouvernement a accordé à la Compagnie Minière de Boulanger la prolongation, sur une superficie réduite, des concessions de mines de métaux précieux situées sur une partie du territoire de la commune de Roura dans le département de la Guyane[5]. Pour parvenir à ces fins, le champ de la contestation constitutionnelle est extrêmement étendu. Concernant les dispositions constitutionnelles, sont invoqués huit articles de trois des textes du bloc de constitutionnalité : l’article 34 de la Constitution de 1958 ; les articles 1er, 4 et 6 de la DDHC de 1789 ; les articles 1, 2, 3 et 7 de la Charte de l’environnement de 2004. Concernant les dispositions législatives, sont visées, d’un côté, la dernière phrase du I de l’article L. 123-19-2 du code de l’environnement en ce qu’elle ne soumet pas à une procédure préalable de participation du public la décision de prolongation d’une concession minière et, de l’autre, les articles L. 144-4 et L. 142-7 à L. 142-9 du code minier en ce qu’ils ne permettent pas à l’autorité administrative, appelée à se prononcer sur une demande de prolongation de concession minière, de tenir compte d’éventuelles atteintes à l’environnement sachant que ces quatre dispositions prévoient qu’une concession de mines initialement instituée pour une durée illimitée est prolongée de droit à la seule condition que les gisements sur lesquels elles portent sont encore exploités. L’épreuve du filtrage aura pour conséquence de resserrer le champ de la QPC posée par l’association FNE à laquelle se grefferont les interventions de la société Compagnie minière Montagne d’Or, l’association Fédération des opérateurs miniers en Guyane et l’association Guyane nature environnement. D’une part, seules les dispositions du code minier ont été renvoyées au Conseil constitutionnel, faute à celles du code de l’environnement d’être applicables au litige. Le Conseil d’Etat a jugé que cet article L. 123-19-2 ne constituait pas le fondement des quatre actes réglementaires dont l’annulation est demandée dans la mesure où la prolongation d’une concession minière échappe à la catégorie de décision qu’il définit, c’est-à-dire, plus précisément, qu’elle « ne peut être regardée comme une simple prorogation de la décision accordant la concession initiale au sens » dudit texte. D’autre part, l’association FNE n’invoque désormais devant le Conseil constitutionnel que les griefs tirés du principe d’égalité et des articles 1er, 2, 3 et 7 de la Charte de l’environnement.

Le caractère extraordinaire de cette décision du 18 février 2022 réside dans la sanction des griefs examinés. Pour la première fois de l’histoire du contrôle de constitutionnalité des lois, une déclaration d’inconstitutionnalité est fondée sur les articles 1er et 3 de la Charte de 2004 (I). Le contexte idéal dans lequel le Conseil constitutionnel s’est prononcé (II) rendait possible, en même temps qu’elle la relativise, cette audace tant attendue de la part des observateurs du contentieux constitutionnel environnemental. L’exception de la situation contraste, en revanche, avec une constante que la doctrine relève au-delà de la sphère environnementale[6] : une motivation floue qui n’apporte pas toutes les réponses attendues, voire suscite de nouvelles interrogations (III).

I. Une sanction extraordinaire

A onze jours du 17e anniversaire de l’entrée en vigueur de la Charte de l’environnement, le Conseil constitutionnel sanctionne, pour la première fois tant en DC qu’en QPC, des dispositions législatives sur le fondement d’un autre grief que celui tiré de l’article 7 de cette Déclaration des droits et devoirs du XXIe siècle. Si les juges constitutionnel, administratifs et judiciaires se sont emparés immédiatement de ses dispositions une fois sa promulgation opérée, celles-ci ont tardé à devenir un obstacle à l’œuvre du législateur à un point tel que les doutes sur la normativité de l’ensemble du texte de 2004 ont pu perdurer[7]. Les droits à l’information et à la participation du public en matière environnementale ne font d’ailleurs pas exception quand bien même ils ont été longtemps les seuls à constituer un rempart à la loi. Pour le premier qui n’est pas exempt de lien avec l’article 34 de la Constitution, il a fallu attendre la décision du 18 juin 2008 pour que le Conseil constitutionnel sanctionne pour incompétence négative le législateur qui avait renvoyé au pouvoir réglementaire la liste des informations qui ne pouvaient demeurer confidentielles dans les dossiers de demande d’autorisation en vue de dissémination d’OGM. Pour le second, il a fallu patienter jusqu’à la décision du 14 octobre 2011 pour que les sages déclarent inconstitutionnel le second alinéa de l’article L. 511-2 du code de l’environnement au motif qu’il ne prévoit, ni la publication du projet de décret de nomenclature pour les installations autorisées ou déclarées, ni de procédure de participation du public à l’élaboration des projets de décrets de nomenclature comme des prescriptions générales. Mais, depuis 2008 et 2011, plus aucune autre disposition ou principe constitutionnel tiré de la Charte n’avait servi de fondement à une censure de la loi. Au regard de ce passé contentieux, le caractère extraordinaire de la décision du 18 février 2022 est décuplé : le Conseil constitutionnel s’appuie, non sur un seul, mais sur deux nouveaux articles pour prononcer l’inconstitutionnalité de la seconde phrase de l’article L. 144-4 du code minier. Il est d’autant plus amplifié que l’article 7 est réputé ne renfermer que des droits procéduraux et non des droits substantiels[8]. Dès lors, cette décision s’apparente comme la première à faire obstacle à des dispositions législatives à la suite de l’exercice d’un contrôle au fond.

Ce caractère extraordinaire est également accru par les effets accordés au devoir de toute personne de prévenir les atteintes qu’elle cause à l’environnement. La jurisprudence constitutionnelle ne laissait pas augurer qu’il puisse devenir le fondement d’une déclaration d’inconstitutionnalité, à l’inverse du droit à un environnement équilibré et respectueux de la santé. Les onze décisions où il est cité parmi les cinquante-deux où la Charte de 2004 est mentionnée avant le 18 février 2022 n’ont pas initié le moindre développement contentieux. Le Conseil se contentait jusque-là d’exiger du législateur qu’il détermine les modalités de mise œuvre de l’article 3[9]. Ce contrôle à l’intensité extrême faible n’a jamais varié depuis. Le contraste est alors saisissant avec le destin jurisprudentiel de l’article 1er. Récemment, le Conseil constitutionnel a apposé sur le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé une « nouvelle grille de contrôle »[10] déjà « applicable à d’autres droits et libertés »[11] où les limites apportées au droit tiré de l’article 1er de la Charte « ne sauraient être que liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par un motif d’intérêt général et proportionnées à l’objectif poursuivi »[12]. En interdisant désormais le législateur de le « priver de garanties légales », le juge a renforcé l’intensité de son contrôle auparavant limité « au contrôle de la dénaturation »[13], ce qui réduit corrélativement la « vaste »[14] compétence du Parlement pour définir les modalités par lesquelles la protection de l’environnement doit être assurée. Autant la montée en puissance jurisprudentielle de l’article 1er invitait à prédire qu’il deviendrait le prochain fondement environnemental à une déclaration d’inconstitutionnalité, autant l’inertie qui entourait l’article 3 privait d’un tel pronostic.

Ce caractère extraordinaire est enfin confirmé par l’attachement du Conseil constitutionnel à sanctionner la méconnaissance du devoir de toute personne de prévenir les atteintes qu’elle cause à l’environnement et du droit à un environnement équilibré et respectueux de la santé. Pourtant, d’autres griefs étaient sollicités par l’auteur de la QPC. Mais les sages ne les ont pas appréciés avant de déclarer inconstitutionnelle la seconde phrase de l’article L. 144-4 du code minier. Ils n’ont pas privilégié l’examen de griefs plus consensuels, telles les atteintes au principe d’égalité ou au droit de toute personne de participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement qui étaient invoquées. Ils n’ont donc pas recouru à cette stratégie d’évitement qui retarde, sinon empêche, le plein déploiement de la Charte de 2004. La décision n°2014-395 QPC du 7 mai 2014 en est une illustration. L’article L. 222-2 du code de l’environnement est déclarée contraire à l’article 7 de la Charte car aucune disposition législative n’a assuré la mise en œuvre du principe de participation du public à l’élaboration des décisions publiques en cause, là où il était également invoqué l’incompétence négative en lien avec le droit à un environnement équilibré et respectueux de la santé et le droit de voir les autorités administratives prévenir les atteintes qui pourraient être portées à l’environnement, soit les articles 1er et 2 de la Charte. Plus récemment, le Conseil a préféré censurer des dispositions de la loi de finances pour 2022 au motif qu’elles constituaient des cavaliers budgétaires plutôt que se prononcer sur la méconnaissance alléguée du devoir de ne pas compromettre la capacité des générations futures à satisfaire leurs propres besoins, énoncé au 9e alinéa de la déclaration de 2004[15].

II. Un contexte idéal

Avant de rappeler l’importance de « la lutte urgentissime, contre le réchauffement climatique et pour la préservation de la biodiversité »[16], Laurent Fabius avait manifesté au début de l’année ses craintes à l’égard des « attaques contre les principes cardinaux de cet Etat de droit » et particulièrement contre les cours constitutionnelles et leurs membres. Il allait jusqu’à dénoncer ses « responsables »[17] français « qui « laissent planer le doute sur la vocation de l’ensemble des pouvoirs publics et des autorités administratives et juridictionnelles à respecter, comme le commande pourtant l’article 62 de notre Constitution les décisions du Conseil constitutionnel, voire l’existence de celui-ci »[18]. Les avancées jurisprudentielles sont toujours propices à la contestation, surtout lorsqu’elles sont suivies d’effets sur la législation, qui plus est, favorable aux intérêts économiques. Or, cette première sanction sur les fondements des articles 1er et 3 de la Charte ne devrait pas paradoxalement faire naître de critiques de la part des protagonistes intéressés par cette décision du 18 février 2022 tant chacun dispose de motifs de s’en satisfaire, sinon de s’en réjouir.

En premier lieu, la déclaration d’inconstitutionnalité prononcée à l’encontre de la seconde phrase de l’article de L. 144-4 du code minier apparait, de prime abord, comme un désaveu du Parlement et du Gouvernement. Ces mesures ont été adoptées par la voie de l’ordonnance n°2011-91 du 20 janvier 2011 portant codification de la partie législative du code minier, laquelle a été ratifiée par l’article 1 de la loi n°2017-1839 du 30 décembre 2017 mettant fin à la recherche ainsi qu’à l’exploitation des hydrocarbures et portant diverses dispositions relatives à l’énergie et à l’environnement. Mais cette mise à l’index s’accompagne, en même temps, d’un satisfecit adressé au Parlement. Le Conseil constitutionnel reconnaît que « l’entrée en vigueur de la loi du 22 août a mis fin à l’inconstitutionnalité constatée ». Avant la loi portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, l’article L. 144-4 du code minier ainsi que les dispositions auxquelles il renvoie « ne prévoyaient pas que l’administration prenne en compte les conséquences environnementales » lorsqu’elle devait accorder une décision de prolongation d’une concession minière dont l’expiration avait été fixée au 31 décembre 2018. La seule condition qui lui était imposée au stade de la prolongation de ces concessions minières auparavant perpétuelles consistait, selon le Conseil, à vérifier que le gisement était bien exploité au 31 décembre 2018. Mais le titre Ier bis introduit dans le code minier par la loi Climat comble désormais cette lacune gouvernementale sans pour autant que les travaux parlementaires traduisent une nette volonté des députés et sénateurs de se conformer aux exigences de la Charte de 2004[19]. Parmi les nouveaux « principes régissant le modèle minier français », il y est inséré l’article L. 114-1 aux fins que l’octroi comme la prolongation d’une concession soit dorénavant précédée d’une analyse environnementale, économique et sociale dont le contenu est précisé par l’article L. 114-2. Surtout, les sages s’appuient expressément sur l’article L.114-3 qui lui donne corps. Ces dispositions applicables à toutes les demandes en cours d’instruction confient à l’administration le pouvoir tantôt d’« imposer à l’exploitant de respecter un cahier des charges, annexé à l’acte octroyant le titre minier », ce qui peut aller jusqu’à l’interdiction de certaines techniques de recherche ou d’exploitation, tantôt de refuser la demande de prolongation d’une concession si elle « émet un doute sérieux sur la possibilité de procéder à l’exploitation du gisement sans porter une atteinte grave aux intérêts environnementaux mentionnés à l’article L. 161-1 du même code ». Ces nouvelles mesures introduites par le législateur en 2021 conduisent le Conseil constitutionnel à ne plus regarder L. 144-1 du code minier - quand bien même ses dispositions précisent toujours que la prolongation des anciennes concessions perpétuelles « est accordée de droit » jusqu’à ce que l’ordonnance n°2022-536 du 13 avril 2022 en abroge la formule - « comme faisant obstacle à la prise en compte des conséquences sur l’environnement de la décision de prolongation de ces concessions ». Finalement, cette décision met à l’honneur, plus qu’elle ne réprouve, l’action des parlementaires dans la protection de la Constitution. De leur propre initiative, ils ont purgé pour l’avenir les inconstitutionnalités que comportait ce dispositif législatif, illustrant encore une fois que protection parlementaire et protection juridictionnelle sont davantage complémentaires qu’antagonistes[20].

En deuxième lieu, l’auteur de la QPC ne sera pas porté non plus à critiquer cette décision de non-conformité. En ne reportant pas la prise d’effet de la déclaration d’inconstitutionnalité, le Conseil en a conservé l’effet utile. L’association FNE pourra donc s’en prévaloir dans le litige principal, c’est-à-dire dans l’instance qu’elle a introduite devant le Conseil d’Etat tendant à l’annulation des quatre décrets du 7 juin 2021 par lesquels le Premier ministre a accordé à la Compagnie Minière de Boulanger la prolongation des concessions de mines de métaux précieux situées sur une partie du territoire de la commune de Roura. Or, si cette situation se veut être le principe que le juge constitutionnel ne manque pas de rappeler, elle n’est pas si fréquente dans le contentieux constitutionnel environnemental. La plupart des déclarations d’inconstitutionnalité prononcée sur le fondement de l’article 7 de la Charte dans le cadre du contrôle a posteriori sont sujettes à une abrogation différée, ce qui prive l’auteur de la QPC de recueillir les fruits de son recours juridictionnel[21]. Cette décision du 18 février 2022 envoie donc un signal aux justiciables qui envisageraient de se détourner de la procédure de QPC devant la crainte de ne pas profiter des effets de l’inconstitutionnalité qu’ils concourent à mettre en évidence[22].

En troisième lieu, cette déclaration d’inconstitutionnalité est enfin une aubaine pour l’Exécutif quand bien même elle porte sur une mesure prise à l’origine par ordonnance. Elle permettra de sauver la première « décision »[23] du Conseil de défense écologique à la tête duquel figure le chef de l’Etat. Adoptée le 23 mai 2019, elle visait à bloquer en l’état le projet minier « Montagne d’Or » en Guyane, jugé incompatible avec les exigences de protection de l’environnement[24]. Cette « orientation » ou « priorité »[25] avait déjà été matérialisée par deux décisions implicites du 21 janvier 2019 par lesquelles le ministre de l’économie et des finances a refusé implicitement à la SAS Compagnie Minière Montagne d’Or de prolonger deux concessions minières en Guyane pour une durée de vingt-cinq ans. Or la Cour administrative d’appel de Bordeaux[26] a confirmé, le 16 juillet 2021, les jugements du Tribunal administratif de la Guyane[27] du 24 décembre 2020 qui ont annulé ces décisions et ont enjoint à l’Etat de prolonger ces concessions minières dans un délai de six mois. D’une part, les juges administratifs autorisent, au regard des dispositions anciennes du code minier, qu’un contrôle environnemental approfondi soit exercé seulement au stade ultérieur de l’autorisation des travaux miniers à partir d’une étude d’impact et d’une étude de danger. Au stade de la prolongation de la concession où il n’est réalisé qu’une notice d’impact qui se résume à indiquer « les incidences éventuelles des travaux projetés sur l’environnement et les conditions dans lesquelles l’opération projetée prend en compte les préoccupations d’environnement », un contrôle environnemental s’opère tout de même mais de bien plus faible intensité par le prisme des capacités techniques ou financières du pétitionnaire à poursuivre l’exploitation de la concession pour la durée sollicitée. D’autre part, les juges administratifs ne disposent d’aucun élément apporté par le ministre de nature à démontrer que la SAS Compagnie Minière Montagne d’Or serait dans l’incapacité technique et financière à poursuivre la concession en assurant la prise en compte des intérêts visés à l’article L.161-1, particulièrement ceux environnementaux. Il était attendu que le pourvoi en cassation formé par le ministre de l’économie aboutisse à la même issue devant le Conseil d’Etat. Mais en étendant le bénéfice de l’effet utile aux instances en cours à la date de la publication de la décision du 18 février 2022, le Conseil constitutionnel a sauvé de l’annulation les décisions ministérielles de refus de prolongation des concessions minières opposées à la SAS Compagnie Minière Montagne d’Or, et, par voie de conséquence, la première « décision » du Comité de défense écologique que le chef de l’Etat préside.

Au regard de ce contexte idéal dans lequel cette décision de non-conformité a été rendue, le juge constitutionnel avait donc les coudées franches pour se montrer audacieux. S’il a su saisir cette opportunité qui se présentait à lui, il ne s’est pas montré exemplaire dans la motivation retenue.

III. Une motivation floue

Après l’embellie de voir les griefs tirés des articles 1er et 3 de la Charte de 2004 sanctionnés pour la première fois, la lecture de la décision du 18 février 2022 laisse place à la perplexité tant la motivation adoptée par le Conseil constitutionnel suscite des interrogations restées sans réponse.

La première question porte sur l’absence du considérant de principe relatif au contrôle de l’article 1er de la Charte. Sa formulation a été pour la première fois retenue dans la décision n°2020-809 DC du 10 décembre 2020 : « S’il est loisible au législateur, statuant dans le domaine de sa compétence, de modifier des textes antérieurs ou d’abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d’autres dispositions, il (…) ne saurait priver de garanties légales le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé consacré par l’article 1er de la Charte de l’environnement. Les limitations portées par le législateur à l’exercice de ce droit ne sauraient être que liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par un motif général et proportionnées à l’objectif poursuivi ». Depuis, ce grief avait été peu sollicité dans la jurisprudence constitutionnelle[28]. La décision du 18 février 2022 constituait donc la première réelle opportunité offerte au Conseil de réactiver ce considérant de principe et de confirmer la nouvelle grille de contrôle qu’il applique au droit à un environnement équilibré et respectueux de la santé. Or, sa trace ne figure dans aucun de ses vingt paragraphes. Pire, le Conseil traite de manière homogène les griefs fondés sur les articles 1er et 3 de la Charte pour en déduire qu’« il incombe au législateur et, dans le cadre défini par la loi, aux autorités administratives de déterminer, dans le respect des principes ainsi énoncés par cet article, les modalités de la mise en œuvre de ces dispositions »[29]. Deux hypothèses peuvent alors être tirées de cette motivation : d’un côté, l’absence de la formule de 2020 signifie un nouveau changement dans la grille de contrôle applicable à l’article 1er qui s’apparenterait à un retour en arrière, voire à une régression dans la mesure où il s’alignerait sur celui de l’article 3 à faible intensité ; de l’autre, la présence de la formule de 2022 s’explique par la nature des dispositions législatives examinées dépourvues de toute prise en compte des conséquences environnementales, qui ne réclamerait pas de pousser davantage le contrôle tant elles ne procèdent pas à la mise en œuvre des articles 1er et 3 de la Charte. La décision du 18 février 2022 n’écarte malheureusement aucune d’elles. Cette question trouve néanmoins une réponse dans la décision n°2022-991 QPC du 13 mai 2022 qui ressuscite le considérant de principe de 2020 et le contrôle des garanties légales qui l’accompagne.

La deuxième interrogation porte sur la différence de traitement entre les griefs fondés d’un côté, sur l’article 2, et de l’autre, sur les articles 1er et 3 de la Charte. Certes, ce n’est pas la première fois que le Conseil unit l’examen de ces deux dispositions[30] mais le devoir de prendre part à la préservation et à l’amélioration de l’environnement n’était alors pas invoqué. Lorsque les trois dispositions sont mobilisées, le Conseil n’avait pas pour habitude d’isoler l’examen de l’article 2 de l’une ou de l’autre. Plusieurs cas sont à distinguer. Le premier consiste à traiter les trois d’un même bloc comme l’illustre la décision n°2020-881 QPC du 5 février 2021 où le Conseil a écarté leur méconnaissance en un trait de plume[31]. Le deuxième conduit à coupler l’examen du devoir de prendre part à la préservation et à l’amélioration de l’environnement avec le devoir de toute personne de prévenir les atteintes qu’elle cause à l’environnement pour davantage s’appesantir sur le contrôle du droit à un environnement équilibré et respectueux de la santé[32]. Le troisième se profile lorsque le juge constitutionnel combine les articles 1er et 2 pour en déduire une obligation constitutionnelle selon laquelle chacun est tenu de vigilance à l’égard des atteintes à l’environnement qui pourraient résulter de son activité. L’examen du grief tiré de l’article 3 est alors dissociée des deux autres[33]. Les deux premières dispositions de la Charte de 2004 entretiennent assurément des liens privilégiés au point d’apparaître comme les deux faces d’une même pièce. L’un des scénarios sur lequel la réflexion de la Commission Coppens a porté consistait à constitutionnaliser juste « le droit à un environnement sain et le devoir d’en assurer la protection » et à renvoyer le reste du texte de la Charte dans les motifs de la loi constitutionnelle[34]. De même, lors de revalorisation du contrôle effectué sur le droit à un environnement équilibré et respectueux de la santé, seul le devoir de prendre part à la préservation et à l’amélioration de l’environnement est expressément cité comme exigence constitutionnelle à prendre en compte lorsque le législateur modifie des textes antérieurs ou abroge ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions[35]. La motivation du Conseil constitutionnel n’apporte aucune explication à cette infidélité de l’article 1er à l’article 2 et à cette union inédite et excluante des articles 1er et 3 de la Charte de 2004.

La troisième question porte sur le contrôle des articles 2 et 7 de la Charte et du principe d’égalité. En ce qui concerne les dispositions législatives antérieures à la loi Climat, le Conseil emploie la technique de « l’économie de moyens ». Il ne va donc pas au-delà de l’examen des articles 1er et 3 sans que l’on sache si les dispositions législatives contestées méconnaissent également le devoir de prendre part à la préservation et à l’amélioration de l’environnement, le droit à la participation du public en matière environnementale et le principe d’égalité. En ce qui concerne les dispositions de loi du 22 août 2021, il n’est pas aussi silencieux mais pas non plus très prolixe. Dans la foulée du rejet des griefs tirés des articles 1er et 3, il se contente d’affirmer que les articles 2 et 7 ainsi que le principe d’égalité ne sont pas méconnus, comme si le sort des seconds découlait de celui des premiers. Pourtant, les nouvelles dispositions législatives qu’ils énumèrent pour convaincre de la prise en compte de l’environnement lors d’une prolongation des anciennes concessions perpétuelles minières n’intéressent nullement l’article 7 de la Charte de l’environnement. Citer l’article L. 114-4 du code minier introduit par la loi Climat aurait participé à justifier de sa conformité. Il prévoit que les modalités d’information, de consultation et participation du public sont proportionnées à l’objet des décisions et leur incidence sur l’environnement.

La dernière question sur la nature du contrôle est double. D’une part, en s’attachant seulement à vérifier si les dispositions législatives prennent en compte les conséquences environnementales, le Conseil ne donne-t-il pas l’impression de reprendre la philosophie de l’article 6 de la Charte qui oblige à ce que les politiques publiques promeuvent le développement durable. Autrement dit, le juge ne se cantonne-t-il pas ici à apprécier si le législateur a concilié avec justesse la protection et la mise en valeur de l’environnement et le développement économique[36] sachant que l’article L. 144-4 du code minier prévoit que la prolongation est de droit dans le but d’éviter toute mise en concurrence du pétitionnaire qui exploitait le gisement jusqu’à la date d’expiration de la validité de la concession initiale ? Le laconisme de la motivation participe ainsi à brouiller la lisibilité des fondements de la Charte dont le justiciable éprouve déjà des difficultés à les distinguer avec netteté. En outre, l’allusion au principe de conciliation est malvenue. Elle apparait comme une tentative insidieuse de contrôler les intérêts mentionnés à l’article 6 de la Déclaration de 2004 dans le cadre du contrôle a posteriori de la loi alors que cette disposition constitutionnelle n’est pas invocable dans le cadre de la QPC[37]. D’autre part, le contrôle opéré des articles 1er et 3 traduit-il un renforcement de la protection de l’environnement ? La déclaration d’inconstitutionnalité qui en résulte invite à le penser dans la mesure où elle fera obstacle concrètement à la prolongation des concession minières exploitées jusqu’alors par la Compagnie Minière de Boulanger et la SAS Compagnie minière Montagne d’Or. L’exercice d’un contrôle au fond incline également en ce sens quoiqu’il n’est pas certain qu’il aboutisse au final et de manière générale à une meilleure préservation de l’environnement. Le Conseil a-t-il déclaré inconstitutionnelle une législation qui protégeait insuffisamment l’environnement ou un dispositif législatif qui ne le protégeait pas suffisamment en amont ? Avant l’entrée en vigueur de la loi Climat, le code minier instaurait bien un contrôle environnemental minimal au stade préliminaire de la prolongation desdites concession minières et un contrôle environnemental maximal au stade ultérieur de l’autorisation des travaux miniers. Autrement dit, la sanction porte davantage sur le choix du législateur concernant le moment où l’administration exerce le contrôle environnemental à haute intensité et moins sur la substance de la protection environnementale assurée au terme de cette chaîne de contrôles organisée par le code minier[38] Le Conseil a d’ailleurs expressément affirmé que lui « est indifférente la circonstance que certaines de ces conséquences pouvaient être, le cas échéant, prises en considération ultérieurement à l’occasion des autorisations de recherches et de travaux devant se dérouler sur le périmètre de la concession ». Cette considération temporelle aurait mérité d’être mieux mise en lumière, à l’instar de la décision n°2020-843 QPC du 28 mai 2020 où s’est posée la question, pour se conformer aux exigences imposées par l’article 7 de la Charte, du moment où la participation du public devait intervenir lorsque plusieurs décisions ayant une incidence sur l’environnement interviennent successivement. Sous ce prisme, la déclaration d’inconstitutionnalité prononcée par le juge constitutionnel apparait moins frontale à l’encontre du législateur, ce qui n’enlève en rien au fait que cette décision entrera dans l’histoire du contentieux constitutionnel environnemental, voire fera son entrée dans le panthéon des « grandes » décisions du Conseil constitutionnel.

[1] Communiqué de presse de la décision CC n°2019-823 QPC du 31 janv. 2020.

[2] Communiqué de presse de la décision CC n°2019-794 DC du 20 déc. 2019.

[3] CC n°2021-970 QPC et n°2021-972 QPC du 18 fév. 2022.

[4] M. Méthivier, « Les communiqués de presse du Conseil constitutionnel, objets non identifiés du droit constitutionnel : un instrument au service d’une stratégie institutionnelle », RFDA, 2018 ; M. Charité, « Les commentaires autorisés du Conseil constitutionnel », RDP, 2015, p. 451 ; M. Disant, « La communication du Conseil constitutionnel. Evolution, organisation, méthodes », AIJC, 2017, n°33, p. 59.

[5] CE, 3 déc. 2021, n°456524.

[6] F. Malhière, La brièveté des décisions de justice (Cour de cassation, Conseil d’Etat, Conseil constitutionnel). Contribution à l’étude des représentations de la justice, Dalloz, 2013, 649 p.

[7] Y. Jégouzo, « Retour sur l’écriture de la Charte de l’environnement par la Commission Coppens », in C. Cerda-Guzman et F. Savonitto (dir.), Les 10 ans de la Charte de l’environnement. 2005-2015, Institut universitaire Varenne, 2016, p. 23.

[8] L. Fonbaustier, « Les droits procéduraux », in C. Cerda-Guzman et F. Savonitto (dir.), Les 10 ans de la Charte de l’environnement. 2005-2015, op. cit., p. 135 ; J. Bétaille, « Les droits procéduraux environnementaux », in M.-A. Cohendet (dir.), Droit constitutionnel de l’environnement, Mare & Martin, 2021, p. 259.

[9] CC n°2011-116 QPC du 8 avril 2011.

[10] Commentaire, CC n°2020-809 DC du 10 déc. 2020.

[11] Ibid., p. 14.

[12] CC n°2020-809 DC du 10 déc. 2020.

[13] Commentaire, CC n°2012-282 QPC du 23 oct. 2012.

[14] Ibid.

[15] CC n°2021-833 DC du 28 déc. 2021.

[16] L. Fabius, Allocution pour la cérémonie d’investiture de M. Emmanuel Macron, Président de la République, 7 mai 2022, https://www.conseil-constitutionnel.fr/actualites/allocution-de-m-laurent-fabius-pour-la-ceremonie-d-investiture-de-m-emmanuel-macron-president-de-la

[17] L. Fabius, Voeux du Conseil constitutionnel au Président de la République, 6 janv. 2022, https://www.conseil-constitutionnel.fr/actualites/voeux-du-conseil-constitutionnel-au-president-de-la-republique-0

[18] Ibid.

[19] 1ère Séance du 9 avril 2021, AN, p. 3890-3895 ; Séance du 17 juin 2021, Sén., p. 5158 et s.

[20] F. Savonitto (dir.), La protection parlementaire de la Constitution, Imprimerie de Bordeaux, 2018, 175 p.

[21] E. Chevalier et J. Makowiak (dir.), Dix ans de QPC en matière d’environnement : quelle (r)évolution ?, Projet de recherche « QPC 2020 », Recherche réalisée à l’occasion des dix ans de la QPC, avec le soutien du Conseil constitutionnel, 2020, p. 108.

[22] J. Bétaille, « Les droits procéduraux environnementaux », art. cit., p. 269.

[23] V. le site de la présidence de la République, https://www.elysee.fr/emmanuel-macron/conseil-de-defense-ecologique

[24] « Premier Conseil de défense écologique, 23 mai 2019 », https://www.elysee.fr/emmanuel-macron/2019/05/23/premier-conseil-de-defense-ecologique-23-mai-2019 ; « Ce qu’il faut retenir du premier Conseil de défense écologique », https://www.gouvernement.fr/ce-qu-il-faut-retenir-du-premier-conseil-de-defense-ecologique

[25] Décret n°2019-449 du 15 mai 2019 relatif au Conseil de défense écologique.

[26] CAA Bordeaux, 16 juill. 2021, n°21BX00294 et n°21BX00295.

[27] TA Guyane, 24 déc. 2020, n°1900403.

[28] CC n°2021-881 QPC du 5 fév. 2021 ; CC n°2021-825 DC du 13 août 2021.

[29] Ce même considérant figurait déjà dans les décisions CC n°2012-282 QPC du 12 sept. 2012 et n°2020-807 DC du 3 déc. 2020.

[30] CC n°2020-807 DC du 3 déc. 2020 : « Il résulte de tout ce qui précède que les dispositions contestées ne méconnaissent ni l'article 1er ni l'article 3 de la Charte de l'environnement et que, en tout état de cause, elles n'entraînent pas de régression de la protection de l'environnement. Les griefs doivent donc être écartés. »

[31] « Il résulte de tout ce qui précède que les mots « non négligeable » figurant à l'article 1247 du code civil, qui ne méconnaissent ni les articles 1er, 2 et 3 de la Charte de l'environnement ni aucun autre droit ou liberté que la Constitution garantit, doivent être déclarés conformes à la Constitution » ; v. également CC n°2014-394 QPC du 7 mai 2014.

[32] CC n°2020-809 DC du 10 décembre 2020.

[33] CC n°2011-116 QPC du 8 avril 2011.

[34] Rapport de la Commission Coppens de préparation de la Charte de l’environnement, Ministère de l’écologie et du développement durable, 2005, p. 16-17.

[35] CC n°2020-809 DC du 10 déc. 2020 : « S'il est loisible au législateur, statuant dans le domaine de sa compétence, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions, il doit prendre en compte, notamment, le devoir de prendre part à la préservation et à l'amélioration de l'environnement mentionné à l'article 2 de la Charte de l'environnement et ne saurait priver de garanties légales le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé consacré par l'article 1er de la Charte de l'environnement ».

[36] CC n°2005-5016 DC du 7 juillet 2005 : « Considérant qu’aux termes de l’article 4 de la loi déférée : « Les navires immatriculés au registre international français sont soumis à l'ensemble des règles de sécurité et de sûreté maritimes, de formation des navigants, de santé et de sécurité au travail et de protection de l'environnement applicables en vertu de la loi française, de la réglementation communautaire et des engagements internationaux de la France » ; que le législateur a ainsi pris des mesures de nature à promouvoir la sécurité maritime et la protection de l’environnement ; qu’il n’a pas, dès lors, méconnu les exigences de l’article 6 de la Charte de l’environnement ».

[37] CC n°2012-283 QPC du 23 nov. 2012.

[38] « À cet égard, est indifférente la circonstance que certaines de ces conséquences pouvaient être, le cas échéant, prises en considération ultérieurement à l’occasion des autorisations de recherches et de travaux devant se dérouler sur le périmètre de la concession ».