Rémi GATTELET, Commentaire de l’avis intérimaire de la Commission de Venise sur l’article 49 alinéa 3 de la Constitution française, 5 juillet 2024

Commentaire de l’avis intérimaire de la Commission de Venise sur l’article 49 alinéa 3 de la Constitution française

Rémi GATTELET

"Cet article a été rédigé sous la direction de Mme Jordane ARLETTAZ dans le cadre d'un atelier portant sur la publication d'un travail scientifique, proposé aux étudiants du Master 2 Théorie et pratique du droit constitutionnel".

La formule de Montesquieu resta célèbre : « Pour qu’on ne puisse abuser du pouvoir, il faut que par la disposition des choses, le pouvoir arrête le pouvoir »[1]. Cet équilibre permanent recherché par les institutions politiques fait l’objet de théories et pratiques nombreuses et discordantes. En France, la recherche de cet équilibre a été laborieuse, tant et si bien qu’entre 1789 et aujourd’hui, quatorze constitutions différentes ont été appliquées. Mais, sous l’empire de la Vème République, un équilibre profondément différent – et visiblement efficace au regard de la longévité du texte – a été trouvé. De nombreuses dispositions constitutionnelles ont été introduites pour rationaliser le parlementarisme. Parmi elles figure l’article 49 alinéa 3 de la Constitution, qui revient souvent au cœur des controverses tant elle incarne l’esprit de la Vème République.

C’est cette disposition qui fera l’objet d’une critique par la Commission européenne de la démocratie par le droit, plus communément appelée « Commission de Venise ». En effet, en 2019, la France a été retenue par la commission de suivi de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe pour faire l’objet d’un rapport d’examen périodique. Par une lettre du 28 avril 2023, le président de cette commission a demandé l’avis de la Commission de Venise sur cet article 49 alinéa 3 de la Constitution française. Lors de sa session plénière des 9 et 10 juin 2023, cette dernière a rendu un avis intérimaire concernant cette disposition[2].

La Commission de Venise est un organe consultatif du Conseil de l’Europe spécialisé dans les questions constitutionnelles. Elle a pour mission de procurer des conseils juridiques aux Etats membres et de les aider à atteindre les trois piliers qui composent le patrimoine constitutionnel européen : la démocratie, les droits de l’Homme et la prééminence du droit. Dans cet avis intérimaire, elle opère une mission de contrôle du respect des obligations contractées par la France. Cependant, ni le président de la commission de suivi de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe ni la Commission de Venise n’apportent de justifications à cette intervention, il est toutefois aisé de comprendre que la demande est très certainement motivée par le contexte politique et juridique français. En effet, la multiplication des revendications (mouvement des gilets jaunes, contestation de la réforme des retraites etc…) et l’utilisation excessive de l’article 49 alinéa 3 par les gouvernements – 23 au total sous le gouvernement Borne – ont entrainé une polarisation des débats autour de cette disposition.

L’article 49 alinéa 3 de la Constitution française constitue ce que l’on appelle un outil de rationalisation du parlementarisme. Le parlementarisme rationnalisé peut être défini comme un « régime parlementaire réglementé de manière à prévenir l’instabilité gouvernementale résultant de l’absence de majorité cohérente, notamment par l’octroi de prérogatives au gouvernement dans la procédure législative »[3]. Ce type de régime constitue la traduction constitutionnelle d’une volonté politique de stabilité gouvernementale. La réalisation pratique de cette volonté peut rapidement se heurter et s’opposer à l’idéal démocratique ; idéal poursuivi par la France du fait de ses engagements européens. En effet, selon la Cour européenne des droits de l’homme, il existe un lien étroit entre une démocratie politique effective et le fonctionnement efficace du Parlement[4]. Or l’article 49 alinéa 3 de la Constitution française permet au gouvernement de réduire de manière significative la durée du débat parlementaire et donc le fonctionnement efficace du Parlement. Cette disposition, en sacrifiant la qualité du débat démocratique sur l’hôtel de la stabilité gouvernementale, met en péril le caractère démocratique de la Vème République.

Si l’article 49 alinéa 3 de la Constitution française mérite effectivement une attention particulière au regard de sa possible contradiction avec les principes les plus fondamentaux du droit européen, la décision prise par la Commission de Venise ne doit pas être exemptée de critique quant à sa légitimité. Cette dernière demeure un organe d’une organisation supranationale et son jugement à l’égard des normes constitutionnelles nationales – d’autant plus quand elles font à ce point l’objet de controverses – doit être dûment justifié et opéré dans les limites de ses compétences juridiques.

Il est nécessaire de démontrer que la Commission de Venise, dans son avis intérimaire des 9 et 10 juin 2023, a entendu démontrer de manière indirecte et temporaire, par un raisonnement juridique, impartial et pertinent, que l’article 49 alinéa 3 de la Constitution française est contraire aux engagements européens de la France.

La structure même de la décision de la Commission de Venise correspond parfaitement aux trois étapes d’une décision juridictionnelle classique. D’abord, elle expose les deux prémisses juridiques, mineure et majeure, de son raisonnement. L’analyse de ces prémisses démontre une connaissance presque parfaite des tensions subjacentes (I). Ensuite, elle tire de ces prémisses les conclusions nécessaires quant à la conventionnalité de la disposition constitutionnelle en question. Les conclusions qu’elle émet répondent aux conditions d’objectivité et d’impartialité que l’on attend d’un organe juridique et remettent fortement en question la conventionnalité de la disposition (II).

I/ Un énoncé savant des prémisses juridiques du raisonnement

D’abord, la Commission de Venise analyse, de manière concise mais précise, l’histoire constitutionnelle française (A). Ainsi, elle opère une qualification juridique des faits qui répond aux postulats normativistes et expose les tensions concernant la création et l’évolution de la disposition. Ensuite, elle décrit les objectifs poursuivis par la France dans le cadre de ses engagements européens (B). Ce faisant, elle définit, de manière objective, les fondements conventionnels permettant d’opérer un contrôle de la disposition constitutionnelle et elle expose les tensions concernant la compréhension des concepts de démocratie et d’Etat de droit.

A. Un exposé pertinent du contexte constitutionnel

La Commission de Venise, en premier lieu, cite l’article en entier, puis, en second lieu, procède à une analyse préliminaire du contexte juridique relatif à l’apparition et au développement de ce dernier. Elle décrit d’abord la tentative parlementariste des IIIème et IVème République dont la prépondérance des chambres avait entrainé de nombreux « blocage[s] parlementaire » entrainant une impossibilité de « faire passer des lois essentielles ». Elle dépeint ensuite la rationalisation du parlementarisme sous la Vème République qui est une « réponse à ces expériences négatives de blocage parlementaire » et qui entraine la création de l’article 49 alinéa 3. Elle analyse enfin le processus d’infléchissement du présidentialisme. Le pouvoir exécutif bénéficiant d’une prépondérance démesurée, la disposition a, par la suite, fait l’objet d’une modification majeure lors de la révision constitutionnelle de 2008 et son champ d’application a été réduit aux « projets de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale » et pas à plus d’un « autre projet de loi du gouvernement ou proposition de loi par session ».

Ce bref rappel contextuel démontre que la Commission de Venise a parfaitement compris les tensions constitutionnelles qui sont à l’origine de la création et de l’évolution de la disposition. Si on pourrait lui reprocher de ne pas évoquer le contexte politique qui est à l’origine de son intervention – ce que les parlementaires français ne manqueront pas de faire[5] – il demeure que cet exposé, concis et précis, décrit les étapes essentielles à la bonne compréhension de la dualité existante entre stabilité gouvernementale et prépondérance parlementaire au sein de l’histoire constitutionnelle française. Par ailleurs, en se restreignant à une analyse purement juridique de l’histoire constitutionnelle, elle répond aux postulats normativistes. Cela constitue une méthode tout à fait pertinente pour préparer une analyse approfondie, objective et juridique du mécanisme constitutionnel en lui-même. Maintenant que la mineure du raisonnement – c’est-à-dire les faits qui sont à l’origine de la saisine – est posée, il faut la confronter à la majeure – c’est-à-dire les fondements juridiques – qui se trouve être incarnée par la Convention européenne des droits de l’homme.

B. Une définition objective des fondements conventionnels

La Commission de Venise opère ensuite une analyse approfondie des objectifs que s’est engagée à respecter la France au regard de la Convention européenne des droits de l’homme. Cette dernière s’attarde, en premier lieu, sur le concept de démocratie. Elle cite la Cour européenne des droits de l’Homme qui considère qu’il existe « un lien étroit entre une démocratie politique effective et le fonctionnement efficace du Parlement ». Elle cite aussi l’une de ses résolutions qui affirme que l’existence d’une « opposition politique à l’intérieur et à l’extérieur du Parlement est une composante essentielle du bon fonctionnement démocratique ». Enfin, elle considère qu’il « convient d’accorder un temps suffisant au débat parlementaire ». Ce faisant, elle affirme l’importance capitale de l’existence d’un débat ordonné, diversifié et temporellement étendu au sein du Parlement. Elle s’attarde, en second lieu, sur le concept d’Etat de droit. Elle considère que l’un des critères de ce concept, selon sa propre liste, est de prévoir « la suprématie du pouvoir législatif ». Elle démontre ensuite que « divers concepts et méthodes de séparation des pouvoirs » ont été développés mais qu’il existe, en Europe, une « tendance commune à inverser la relation entre les gouvernements et les parlements en faveur des premiers ».

Dans le cas où la loi est proposée par le pouvoir législatif, l’article 49 alinéa 3 peut être compris comme un outil de contrôle du débat parlementaire exercé par le pouvoir exécutif. Ainsi, il rentre directement en opposition avec le fonctionnement efficace du Parlement et donc avec le concept de démocratie. En revanche, lorsque la loi émane du pouvoir exécutif, l’article 49 alinéa 3 peut être compris comme un outil d’ingérence du pouvoir exécutif dans les compétences législatives du Parlement. Ainsi, il rentre directement en opposition avec la suprématie du Parlement dans l’usage du pouvoir législatif et donc avec le concept d’Etat de droit. La Commission de Venise réussit avec brio à mettre en valeur les tensions qui existent entre la disposition et ces deux fondements conventionnels. Par ailleurs, cette dernière prend en compte les divergences qui existent au sein des Etats membres dans la mise en œuvre de ces principes pour étendre la compréhension qu’elle peut en avoir, ce qui démontre une recherche d’objectivité de sa part. Cependant, une telle recherche d’objectivité n’est en réalité pas nécessaire car elle démontre que l’article 49 alinéa 3 de la Constitution française rentre en opposition directe avec certains des critères les plus fondamentaux – et acceptés par tous comme tels – des concepts de démocratie et d’Etat de droit. Il ne lui reste maintenant qu’à confronter la disposition à ces fondements.

II/ La démonstration impartiale de l’inconventionnalité de la disposition

La Commission de Venise procède, ensuite, à la critique du mécanisme en lui-même. Pour cela, elle va d’abord opérer une conciliation des divergences politiques en jeu (A). Ainsi, d’une part, elle prend la position d’un arbitre objectif et impartial, et, d’autre part, elle considère la polarisation des arguments dans son raisonnement. Ensuite, elle procède à une critique judicieuse des « garde-fous » de la disposition (B). Ce faisant, elle opère un contrôle juridictionnel classique de norme à norme et démontre l’incompatibilité de la disposition avec les engagements européens de la France relatifs à la démocratie et à l’Etat de droit.

A. Une conciliation neutre des divergences politiques

Avant d’étudier la disposition en elle-même, la Commission de Venise analyse les arguments contradictoires des antagonistes présents sur la scène politique française. En effet, la disposition ayant fait l’objet d’abondants débats, les acteurs politiques français ont utilisé de nombreux arguments, parfois extrêmes, pour défendre – ou dénoncer – l’existence et l’utilisation de l’article 49 alinéa 3. Les partisans de la disposition considèrent qu’elle est un outil qui participe à l’équilibre de la séparation souple des pouvoirs et qu’elle n’est pas un facteur d’hyperprésidentialisation du régime. La Commission de Venise va démontrer que si, formellement, l’initiative appartient au Premier ministre, l’intervention du président de la République est en réalité essentielle, et que ce dernier ne prend aucun risque, pour lui-même, en l’activant. Les détracteurs de la disposition considèrent qu’elle est un outil qui a pour effet d’effacer totalement le débat parlementaire et pas simplement de le réduire. La Commission de Venise va démontrer que la disposition n’a pas pour effet l’effacement total du débat parlementaire mais simplement « une réduction significative du contrôle du Parlement sur le contenu de la loi ».

La Commission de Venise procède donc à une conciliation des divergences politiques en jeu. Cette recherche de conciliation n’est évidemment pas désintéressée. Elle s’impose ici comme un acteur neutre et objectif d’un débat éminemment politisé. Cela lui permet de donner une certaine légitimité à son intervention. En opérant une conciliation des divergences politiques existantes, elle démontre qu’elle ne prend part ni pour l’une ni pour l’autre des parties au débat et qu’elle constitue un véritable acteur juridique extérieur et impartial. Concernant la substance de son raisonnement, celle-ci est tout à fait pertinente car elle se cantonne à décrire de manière neutre le fonctionnement concret de la disposition. L’article 49 alinéa 3 de la Constitution est bien un outil qui permet, dans les faits, au président de la République et au Gouvernement de contourner, dans certains cas seulement, le débat parlementaire. A partir de cette neutralité affirmée, la Commission de Venise peut maintenant opérer une démonstration dénuée de toute partialité.

B. Une critique judicieuse des “garde-fous”

La Commission de Venise critique, finalement, les différents garde-fous attachés à la disposition. Il est essentiel d’opérer ici une distinction au sein des différentes critiques qu’elle formule. Si parfois elle se contente de dire qu’un garde-fou est en accord, ou non, avec la Convention européenne des droits de l’homme, elle va parfois plus loin et prodigue des conseils juridiques pour améliorer telle ou telle partie de l’article. Ainsi, selon elle, la motion de censure devrait lier « la question de confiance au vote positif de l’Assemblée nationale » et la pratique selon laquelle le Premier ministre ne déclenche l’article qu’après la discussion générale devrait être « obligatoire ». Cependant, elle décrit seulement la limitation matérielle comme « excessivement large », le contrôle du Conseil constitutionnel comme ne permettant pas « la garantie de la suprématie du pouvoir législatif » et la possibilité de combinaison avec l’article 47 comme pouvant entrainer une limitation « disproportionnée » des débats parlementaires.

Elle procède ainsi à une critique sévère et objective de la faiblesse des différents garde-fous. Ces critiques sont faites après une mise en balance entre la disposition constitutionnelle et les engagements européens précédemment évoqués. Cela correspond à un contrôle de norme à norme tout à fait classique dans la matière juridique, utilisé par exemple par le Conseil constitutionnel ou le juge administratif français. En substance, la Commission de Venise affirme ici – bien sûr indirectement – que l’article 49 alinéa 3 de la Constitution française est contraire à la Convention européenne des droits de l’homme. Cette conclusion est tout à fait logique au regard des prémisses de son raisonnement. Cependant, si cette dernière ne se permet pas d’affirmer directement l’inconventionnalité de la disposition, c’est parce qu’elle a conscience du manque de comparaison avec d’autres Etats européens. C’est d’ailleurs pour cela que la Commission de Venise n’a rendu qu’un avis intérimaire et qu’il faudra attendre son avis définitif pour connaitre ses conclusions finales. Finalement, il semblerait qu’en France, par la disposition des choses, le pouvoir puisse abuser du pouvoir.

[1] C.L. de S. de Montesquieu, De l’esprit des lois. 1, Collection folio Essais, n° 275, Paris, Gallimard, 1995, p. 326.

[2] Commission européenne pour la démocratie par le droit, Avis intérimaire, 13 juin 2023.

[3] S. Guinchard et T. Debard, Lexique des termes juridiques, Paris, Dalloz, 2021, p. 759.

[4] Voir, par exemple : CEDH, Ždanoka c. Lettonie, 16 mars 2006, n°58278/00.

[5] Rapport d’information n° 232 sur les travaux de la délégation française à l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe - quatrième partie de la session ordinaire 2023, déposé le 21 décembre 2023.