Commentaire des délibérations du 15 juin 1999, Charte européenne des langues régionales et minoritaires (Partie I), Raul BOROS et Raphaël DANTINE, doctorants, CERCOP, 1er septembre 2026
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Commentaire des délibérations du 15 juin 1999,
Charte européenne des langues régionales et minoritaires
(Partie I)
Raul BOROS et Raphaël DANTINE, doctorants, CERCOP
Article réalisé sous la direction de Jordane ARLETTAZ, Professeur de droit public, Directrice du Master Théorie et Pratique du Droit Constitutionnel, CERCOP
En effet, hors de la décision motivée en droit, les délibérations permettent d’étudier les raisons profondes de chacune des formulations de la décision, voire de répondre à des controverses doctrinales sur l’intention véritable du Conseil constitutionnel, ou plutôt de ses conseillers. Montrant la réalité humaine derrière le masque dépersonnalisant de l’État, les délibérations pourraient intéresser l’ensemble des chercheurs en quête de vérité scientifique sur l’humain et le pouvoir, du psychologue au sociologue en passant par l’historien. Ces différentes disciplines ont ceci en commun qu’elles s’intéressent au pouvoir tel que réellement exercé et à ses diverses implications, au contraire des sciences juridiques qui s’intéressent d’abord à une forme de justification de l’exercice du pouvoir.
Toutefois, exclure ce document de la réflexion du juriste serait une erreur. Loin de renseigner sur la seule décision, les délibérations, même vingt-cinq ans après, donnent un éclairage essentiel pour comprendre le fonctionnement général de l’institution, les dynamiques en œuvre, ou encore les coutumes qui président la pratique interne. Plus précisément, l’étude de cette seule décision, pionnière en ce qu’elle dégage pour la première fois un principe d’« unicité du peuple français », permet de comprendre l’inertie jurisprudentielle qui a conduit à cette décision de principe, laquelle conditionnera l’ensemble de la jurisprudence ultérieure du Conseil constitutionnel sur le sujet de la langue. En somme, l’intérêt de l’étude des délibérations ne réside pas seulement dans la connaissance de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, mais dans son fonctionnement profond, pour ainsi dire constitutionnel. Les délibérations ne peuvent alors qu’intéresser le constitutionnaliste qui pourra, éclairé par ces éléments de fait, mieux appréhender le fonctionnement des institutions qu’il étudie. « "Poor bad man", a-t-on pu dire à propos du personnage introduit dans la littérature juridique par O.W. Holmes comme le modèle de celui qui veut connaître le droit. "Poor bad man", parce qu’il sera incapable de prévoir le droit, s’il n’en comprend pas le mécanisme de création »[1].
En effet, cette décision intervient dans un contexte particulier, qui s’est illustré par l’insertion d’une référence de la langue française comme « langue de la République » à l’article 2 de la Constitution de 1958[2]. Les délibérations permettent alors de mieux comprendre la jurisprudence émergente sur cette disposition, après les décisions « loi Toubon »[3] et « Polynésie française »[4] qui façonnèrent la chose interprétée. De plus, elle intervient après un total de sept révisions de la Constitution depuis l’adoption du Traité de Maastricht en 1992 et dans un contexte de critiques à l’égard du Conseil constitutionnel. Ces délibérations constituent alors une matière irremplaçable pour étudier la réaction de cet organe face aux critiques croissantes[5] et ainsi tirer des enseignements plus généraux sur le rapport du Conseil constitutionnel à sa propre subsistance. Enfin, dans un contexte d’accélération de la construction européenne[6], les présentes délibérations permettent de comprendre le positionnement du Conseil constitutionnel dans cette tendance, et ainsi de mieux comprendre la construction de la jurisprudence européenne dans ce contexte.
L’ensemble de ces sujets brûlant d’actualité, aussi bien hier qu’aujourd’hui, sont abondamment abordés par l’ensemble des conseillers lors de leurs débats. L’analyse des discussions et des dynamiques en cours au sein du Conseil constitutionnel permettent alors de situer cette institution dans ces controverses largement plus politiques que juridiques.
Cependant, l’art du droit réside précisément dans la justification juridique des motivations politiques. Les délibérations sont donc censées remplir une fonction de traduction puisque l’essentiel des débats portent sur la façon de rédiger la décision.
Toutefois, la présentation du rapport est suivie d’un vote rejetant ses conclusions, par une motivation largement extra-juridique. Les considérations juridiques, qui sont visiblement loin d’être exclues des débats du Conseil, ont donc semblé céder devant l’émotion et les convictions politiques. Pourtant, c’est bien ce dernier choix qu’il a fallu justifier en droit. Un certain paradoxe semble alors émerger. D’un côté, le rapport s’est refusé à invalider la Charte au motif que le droit positif empêche cette solution, alors que le Préfet Abadie, conseiller rapporteur dans cette affaire, confessa que c’est celle qui emportait sa préférence; d’un autre côté, le Conseil constitutionnel a rendu une décision contraire motivée en droit. Dès lors, c’est la nature même du droit et de l’interprétation qui en est faite qui est ici interrogée.
En effet, les délibérations semblent valider le parti-pris réaliste à l’échelle des conseillers. Ces derniers seraient alors pleinement conscients de créer entièrement des normes de façon prétorienne sans égard pour le texte, si ce n’est pour répondre aux exigences de motivation inhérentes à une décision de justice. Dans le même temps, Monsieur Ameller fonde son raisonnement sur le présupposé selon lequel « les mots ont un sens »[7], à contre-courant de cette logique réaliste, car s’il existe un sens des mots, alors il ne peut y avoir de complète création prétorienne de la norme. Dès lors, s’il peut exister une bonne et une mauvaise interprétation juridique en fonction de la conformité au sens des mots, deux décisions aussi radicalement opposées ne peuvent coexister.
Par conséquent, ces délibérations peuvent être appréciées à l’aune du droit positif : un raisonnement rigoureux fondé en droit se traduira dans la décision, alors qu’une utilisation approximative des principes juridiques feront ressortir des incohérences dans la motivation de la décision. Une approche critique des arguments développés durant les débats permettra ainsi de mieux apprécier la rigueur du raisonnement juridique. Cela aura d’autant plus d’intérêt que la critique doctrinale fut très partagée sur l’appréciation à donner à cette décision[8].
Cependant, alors que ces critiques se sont toujours fondées sur les normes, il s’agira ici d’étudier le discours qui en est à l’origine afin de comprendre pleinement les mécanismes sous-jacents des décisions du Conseil constitutionnel, en vue précisément d’améliorer cette capacité de rigueur, et in fine la qualité du raisonnement de la juridiction. Cette qualité vaut aussi bien pour la maîtrise des normes constitutionnelles et de la jurisprudence antérieure du Conseil constitutionnel, que pour celle des normes de droit international ou des textes qui les accompagnent et qui sont nécessaires à leur interprétation.
Dans quelle mesure les délibérations du Conseil constitutionnel ont-elles permis une objectivation du conflit politique autour de l’adoption de la Charte européenne des langues régionales et minoritaires ?
Afin de répondre à cette question, il est d’abord nécessaire d’aborder les positionnements qui sous-tendent la lecture du droit retenue par le Conseil constitutionnel. Cela suppose de s’intéresser à la narration dans laquelle s’insère l’interprétation du droit, mais plus encore à la vision de l’entièreté du monde, de la philosophie sur l’être humain, à la conception des conseillers sur la place du Conseil constitutionnel dans l’agencement des institutions. Assurément, l’étude de cette conception traduit une vision défensive du Conseil, qu’il s’agisse des attaques perçues de l’extérieur à travers l’Union européenne que de celles de l’intérieur à travers les velléités indépendantistes ou les résistances du Gouvernement. Par tout cela, les délibérations semblent trahir un positionnement protecteur au regard tout à la fois de la Constitution que de l’office de son juge (I). Ce positionnement dégagé, il convient de se pencher sur le maniement du droit, afin que la rhétorique juridique rejoigne la narration politique. Qu’il s’agisse du droit constitutionnel ou international, les principes juridiques sont avant tout des instruments au service de cette narration. Le maniement de ces instruments juridiques peut alors être jugé en ce qu’il est fidèle ou non au droit tel que pratiqué que les conseillers semblent vouloir défendre. La qualité du maniement instrumental du droit par les conseillers constitutionnels peut alors permettre d’apprécier la qualité de « juge » des membres d’un Conseil constitutionnel historiquement critiqué pour son manque de juridicité (II).
I. UNE POSITION DÉFENSIVE PROTECTRICE DE LA CONSTITUTION
Conter les délibérations du Conseil constitutionnel implique, de la même manière que pour un récit, de suivre ligne par ligne le feu de l’action afin de révéler la progression des enjeux et le triomphe des trames narratives gagnantes, mais aussi de garder assez de recul pour découvrir la structure se cachant derrière ce récit, et surtout sa morale. Ainsi, par la lecture des délibérations du 15 juin 1999, il est possible de découvrir non seulement le récit d’une journée de travail juridictionnel, mais plus encore le reflet limpide d’une institution culturellement située, jouissant d’une identité constitutionnelle unique, conservatrice au regard d’un texte aussi puissant que imprécis, et dont la résistance aux élans extérieurs procède d’instincts aussi primitifs qu’épidermiques.
Avant même que le vote ne soit prononcé ou que les membres du Conseil n’aient rejoint la rue Montpensier, les délibérations permettent de découvrir la préexistence des fondements de la décision juridictionnelle dans la culture juridique et politique des conseillers. Ceux-ci, à l’évidence, s’empareront naturellement de ces arguments dès leur arrivée, en invoquant l’esprit d’une Constitution dont ils se font les gardiens et le roman national d’une République fondée sur la langue, tout en opposant l’enthousiasme gouvernemental d’une résistance qui, aussi bienveillante qu’elle soit, n’en est pas moins absolue sur le fond. Si ces arguments sont, à bien des égards, classiquement conservateurs, mobilisant les récits et les principes que le Conseil constitutionnel se reconnaît traditionnellement le droit d’invoquer (A), leur déploiement révèle une volonté de conservation d’une certaine idée de la République face à des ambitions jugées incompatibles avec son essence (B).
A. DES FONDEMENTS CLASSIQUEMENT CONSERVATEURS
Toutefois, exclure ce document de la réflexion du juriste serait une erreur. Loin de renseigner sur la seule décision, les délibérations, même vingt-cinq ans après, donnent un éclairage essentiel pour comprendre le fonctionnement général de l’institution, les dynamiques en œuvre, ou encore les coutumes qui président la pratique interne. Plus précisément, l’étude de cette seule décision, pionnière en ce qu’elle dégage pour la première fois un principe d’« unicité du peuple français », permet de comprendre l’inertie jurisprudentielle qui a conduit à cette décision de principe, laquelle conditionnera l’ensemble de la jurisprudence ultérieure du Conseil constitutionnel sur le sujet de la langue. En somme, l’intérêt de l’étude des délibérations ne réside pas seulement dans la connaissance de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, mais dans son fonctionnement profond, pour ainsi dire constitutionnel. Les délibérations ne peuvent alors qu’intéresser le constitutionnaliste qui pourra, éclairé par ces éléments de fait, mieux appréhender le fonctionnement des institutions qu’il étudie. « "Poor bad man", a-t-on pu dire à propos du personnage introduit dans la littérature juridique par O.W. Holmes comme le modèle de celui qui veut connaître le droit. "Poor bad man", parce qu’il sera incapable de prévoir le droit, s’il n’en comprend pas le mécanisme de création »[1].
En effet, cette décision intervient dans un contexte particulier, qui s’est illustré par l’insertion d’une référence de la langue française comme « langue de la République » à l’article 2 de la Constitution de 1958[2]. Les délibérations permettent alors de mieux comprendre la jurisprudence émergente sur cette disposition, après les décisions « loi Toubon »[3] et « Polynésie française »[4] qui façonnèrent la chose interprétée. De plus, elle intervient après un total de sept révisions de la Constitution depuis l’adoption du Traité de Maastricht en 1992 et dans un contexte de critiques à l’égard du Conseil constitutionnel. Ces délibérations constituent alors une matière irremplaçable pour étudier la réaction de cet organe face aux critiques croissantes[5] et ainsi tirer des enseignements plus généraux sur le rapport du Conseil constitutionnel à sa propre subsistance. Enfin, dans un contexte d’accélération de la construction européenne[6], les présentes délibérations permettent de comprendre le positionnement du Conseil constitutionnel dans cette tendance, et ainsi de mieux comprendre la construction de la jurisprudence européenne dans ce contexte.
L’ensemble de ces sujets brûlant d’actualité, aussi bien hier qu’aujourd’hui, sont abondamment abordés par l’ensemble des conseillers lors de leurs débats. L’analyse des discussions et des dynamiques en cours au sein du Conseil constitutionnel permettent alors de situer cette institution dans ces controverses largement plus politiques que juridiques.
Cependant, l’art du droit réside précisément dans la justification juridique des motivations politiques. Les délibérations sont donc censées remplir une fonction de traduction puisque l’essentiel des débats portent sur la façon de rédiger la décision.
Toutefois, la présentation du rapport est suivie d’un vote rejetant ses conclusions, par une motivation largement extra-juridique. Les considérations juridiques, qui sont visiblement loin d’être exclues des débats du Conseil, ont donc semblé céder devant l’émotion et les convictions politiques. Pourtant, c’est bien ce dernier choix qu’il a fallu justifier en droit. Un certain paradoxe semble alors émerger. D’un côté, le rapport s’est refusé à invalider la Charte au motif que le droit positif empêche cette solution, alors que le Préfet Abadie, conseiller rapporteur dans cette affaire, confessa que c’est celle qui emportait sa préférence; d’un autre côté, le Conseil constitutionnel a rendu une décision contraire motivée en droit. Dès lors, c’est la nature même du droit et de l’interprétation qui en est faite qui est ici interrogée.
En effet, les délibérations semblent valider le parti-pris réaliste à l’échelle des conseillers. Ces derniers seraient alors pleinement conscients de créer entièrement des normes de façon prétorienne sans égard pour le texte, si ce n’est pour répondre aux exigences de motivation inhérentes à une décision de justice. Dans le même temps, Monsieur Ameller fonde son raisonnement sur le présupposé selon lequel « les mots ont un sens »[7], à contre-courant de cette logique réaliste, car s’il existe un sens des mots, alors il ne peut y avoir de complète création prétorienne de la norme. Dès lors, s’il peut exister une bonne et une mauvaise interprétation juridique en fonction de la conformité au sens des mots, deux décisions aussi radicalement opposées ne peuvent coexister.
Par conséquent, ces délibérations peuvent être appréciées à l’aune du droit positif : un raisonnement rigoureux fondé en droit se traduira dans la décision, alors qu’une utilisation approximative des principes juridiques feront ressortir des incohérences dans la motivation de la décision. Une approche critique des arguments développés durant les débats permettra ainsi de mieux apprécier la rigueur du raisonnement juridique. Cela aura d’autant plus d’intérêt que la critique doctrinale fut très partagée sur l’appréciation à donner à cette décision[8].
Cependant, alors que ces critiques se sont toujours fondées sur les normes, il s’agira ici d’étudier le discours qui en est à l’origine afin de comprendre pleinement les mécanismes sous-jacents des décisions du Conseil constitutionnel, en vue précisément d’améliorer cette capacité de rigueur, et in fine la qualité du raisonnement de la juridiction. Cette qualité vaut aussi bien pour la maîtrise des normes constitutionnelles et de la jurisprudence antérieure du Conseil constitutionnel, que pour celle des normes de droit international ou des textes qui les accompagnent et qui sont nécessaires à leur interprétation.
Dans quelle mesure les délibérations du Conseil constitutionnel ont-elles permis une objectivation du conflit politique autour de l’adoption de la Charte européenne des langues régionales et minoritaires ?
Afin de répondre à cette question, il est d’abord nécessaire d’aborder les positionnements qui sous-tendent la lecture du droit retenue par le Conseil constitutionnel. Cela suppose de s’intéresser à la narration dans laquelle s’insère l’interprétation du droit, mais plus encore à la vision de l’entièreté du monde, de la philosophie sur l’être humain, à la conception des conseillers sur la place du Conseil constitutionnel dans l’agencement des institutions. Assurément, l’étude de cette conception traduit une vision défensive du Conseil, qu’il s’agisse des attaques perçues de l’extérieur à travers l’Union européenne que de celles de l’intérieur à travers les velléités indépendantistes ou les résistances du Gouvernement. Par tout cela, les délibérations semblent trahir un positionnement protecteur au regard tout à la fois de la Constitution que de l’office de son juge (I). Ce positionnement dégagé, il convient de se pencher sur le maniement du droit, afin que la rhétorique juridique rejoigne la narration politique. Qu’il s’agisse du droit constitutionnel ou international, les principes juridiques sont avant tout des instruments au service de cette narration. Le maniement de ces instruments juridiques peut alors être jugé en ce qu’il est fidèle ou non au droit tel que pratiqué que les conseillers semblent vouloir défendre. La qualité du maniement instrumental du droit par les conseillers constitutionnels peut alors permettre d’apprécier la qualité de « juge » des membres d’un Conseil constitutionnel historiquement critiqué pour son manque de juridicité (II).
I. UNE POSITION DÉFENSIVE PROTECTRICE DE LA CONSTITUTION
Conter les délibérations du Conseil constitutionnel implique, de la même manière que pour un récit, de suivre ligne par ligne le feu de l’action afin de révéler la progression des enjeux et le triomphe des trames narratives gagnantes, mais aussi de garder assez de recul pour découvrir la structure se cachant derrière ce récit, et surtout sa morale. Ainsi, par la lecture des délibérations du 15 juin 1999, il est possible de découvrir non seulement le récit d’une journée de travail juridictionnel, mais plus encore le reflet limpide d’une institution culturellement située, jouissant d’une identité constitutionnelle unique, conservatrice au regard d’un texte aussi puissant que imprécis, et dont la résistance aux élans extérieurs procède d’instincts aussi primitifs qu’épidermiques.
Avant même que le vote ne soit prononcé ou que les membres du Conseil n’aient rejoint la rue Montpensier, les délibérations permettent de découvrir la préexistence des fondements de la décision juridictionnelle dans la culture juridique et politique des conseillers. Ceux-ci, à l’évidence, s’empareront naturellement de ces arguments dès leur arrivée, en invoquant l’esprit d’une Constitution dont ils se font les gardiens et le roman national d’une République fondée sur la langue, tout en opposant l’enthousiasme gouvernemental d’une résistance qui, aussi bienveillante qu’elle soit, n’en est pas moins absolue sur le fond. Si ces arguments sont, à bien des égards, classiquement conservateurs, mobilisant les récits et les principes que le Conseil constitutionnel se reconnaît traditionnellement le droit d’invoquer (A), leur déploiement révèle une volonté de conservation d’une certaine idée de la République face à des ambitions jugées incompatibles avec son essence (B).
A. DES FONDEMENTS CLASSIQUEMENT CONSERVATEURS
L’étude des délibérations du 15 juin 1999 permet de révéler, avant toute autre chose, un Conseil constitutionnel ancré dans le roman constitutionnel français dont il se fait, consciemment ou non, le gardien. Loin de se cantonner à l’application mécanique des normes en vigueur, les membres convoquent un arsenal argumentatif à la fois tout à fait attendu et pleinement redoutable, fondé sur les récits aussi puissants qu’imprécis de l’esprit de la Constitution et du roman national. Si l’esprit constitutionnel constitue, peu ou prou, le fil directeur des délibérations structurant tout autant le rapport de Monsieur Abadie que les échanges les plus vifs entre les membres (1), c’est le roman national qui en assure la profondeur, irriguant l’ensemble de l’ordre juridique, par-delà le cadre restreint de la décision d’espèce (2).
1. Une inscription logique dans le roman constitutionnel français
La narration juridique s’écoule sans fin, tel un cours d’eau, en habitant chaque seconde de sa propre éternité. Si elle « peut contenir plusieurs trames ou histoires organisées »[9], celles-ci ne sont que des représentations d’une même volonté commune qui montre, par l’expérimentation, ses multiples incarnations. Ces représentations peuvent toutefois être artificiellement regroupées par l’observateur juridique en des catégories narratives plus globales, lorsqu’elles emploient des chemins de pensée similaires pour parvenir à la juridicité.
Les délibérations du 15 juin 1999 se doivent d’être étudiées d’un point de vue narratologique en ce que l’emploi des arguments issus du roman constitutionnel français sont omniprésents dans les discours conservateurs des membres du Conseil constitutionnel, tout en pouvant être bien distinctement séparés en deux grandes catégories. En effet, s’ils emploient d’une manière classique le récit lié à l’esprit de la Constitution de 1958 elle-même (a), les membres du Conseil constitutionnel emploient aussi, d’une manière bien plus surprenante, des arguments narratifs issus du roman national français (b).
a. L’emploi déterminant de l’esprit de la Constitution
La place qu’occupe l’esprit de la Constitution dans le cadre des délibérations est particulièrement remarquable, et ce notamment en sortant de la lecture du rapport seul pour s’intéresser à l’ensemble de la délibération. En effet, chaque membre du Conseil constitutionnel semble y revenir continuellement, si bien qu’il constitue un véritable élément d’ancrage des débats. L’éternel retour à l’esprit du texte explique son omniprésence naturelle dans les délibérations constitutionnelles (i), mais aussi et surtout sa capacité à polariser les débats, influant ainsi plus que tout autre élément sur le sens de la décision du 15 juin 1999 (ii).
i. Une omniprésence de l’esprit constitutionnel dans les délibérations
Par opposition à son homologue anglo-saxon[10], Montesquieu remarquait la nécessité habituelle pour le juge français de s’interroger sur l’esprit des textes qu’il applique[11]. Cette remarque deviendra, par association à d’autres idées tirées de l’observation du raisonnement juridictionnel français, « L’esprit des lois », au fondement de la philosophie juridique moderne. Sa remarque initiale demeure d’une actualité saisissante, l’esprit étant central au XXIème siècle. Il ne saurait en être autrement pour un juge constitutionnel moderne, tant l’ampleur et la nature « évasive »[12] des normes constitutionnelles implique la recherche de leur sens profond à la lumière d’un esprit fondateur tout à la fois d’un texte et de la société politique à laquelle celui-ci s’applique.
Cet esprit constitutionnel, s’il n’est jamais dénommé ainsi dans les délibérations, y est néanmoins omniprésent, par opposition aux nombreuses mentions de l’esprit de la Charte, lequel est visé comme problématique et capable de fonder une incompatibilité constitutionnelle. Plus encore, cet esprit serait capable, comme le rappelle le rapport de Monsieur Abadie, de « heurter et blesser dans la conception [que Monsieur Abadie a] de la République et de son unicité »; celui-ci précisant d’emblée qu’il parle « au sens de [son] moi profond, et non pas en tant que juge du traité ». Cette opposition entre les deux esprits, liée tant bien que mal au droit, guide les débats tout entiers et structure le rapport lui-même, pourtant véritable îlot de juridicité au milieu de débats plus politisés.
L’invocation de ce type d’arguments est sans nul doute classique dans le cadre des délibérations constitutionnelles françaises, comme le démontre l’étude d’Antoine Pouzet[13] menée à ce sujet, et ce notamment sur les sujets à grand enjeu politique devant le Conseil constitutionnel. Cette invocation, présente bien souvent dans les jurisprudences constitutionnelles étrangères[14], démontre la capacité de l’esprit constitutionnel à clarifier des contentieux particulièrement sensibles et à influer sur le sens de la décision à prendre[15] ; en cela son emploi dans la décision du 15 juin 1999 est attendu.
Toutefois, l’omniprésence de l’esprit pour fonder les arguments invoqués, notamment à l’encontre de la Charte, n’est pas sans démontrer un certain malaise envers le sujet questionné. En effet, l’esprit constitutionnel, particulièrement imprécis, permet de viser un vaste champ conceptuel, et donc de couvrir un malaise que le seul droit ne suffirait pas à exprimer. Il renvoie tout à la fois à la volonté du constituant – notamment à travers les travaux préparatoires[16] – et à la cohérence d’ensemble du système institutionnel, désignant tout à la fois « la nécessité de garantir le fonctionnement correct des institutions » et « la sacralité de l’expression directe du peuple »[17].
Le problème de cet outil argumentatif réside hélas précisément dans ce manque de précision. Pouvant être mobilisé tant pour attaquer que pour défendre la constitutionnalité d’un texte[18], il demeure toujours ajuridique et suppose donc une traduction juridique pour s’inscrire dans la décision juridictionnelle finale[19]. L’esprit dépendrait ainsi d’un retour au texte constitutionnel. C’est pourtant précisément un retour que le cas d’espèce démontre difficile à opérer, les membres débattant ardemment de l’esprit sans parvenir aisément à en revenir au droit.
ii. Un argument émotiviste particulièrement efficace
Le rapport de Monsieur Abadie, socle de juridicité des délibérations, axe son raisonnement autour de cet esprit dès ses premières lignes : « avant d’entrer dans le vif de l’analyse constitutionnelle, je voudrais dire combien l’esprit qui préside à cette Charte me heurte et me blesse ». Cette émotion, présente et annoncée sans scrupules d’emblée, est celle qui va guider par la suite la recherche et le raisonnement juridiques eux-mêmes, Monsieur Abadie avouant par ailleurs en conclusion avoir « initialement cherché ce qui, dans l’esprit et la lettre de la Charte, pouvait être des marques d’inconstitutionnalité » et n’avoir trouvé de tels éléments « dans l’esprit sous—jacent qu’en y appliquant une certaine subjectivité ». Les émotions précèdent ainsi la recherche juridique opérée par le rapporteur, de manière claire et assumée. C’est là une constante dans les débats.
L’esprit constitutionnel se révèle ainsi être ce que Denis Baranger[20] annonçait qu’il était : une « ressource normative » à l’émotivisme, patent dans l’ensemble des débats. Alors que Monsieur Ameller avoue que cet argument l’a fait passer « très vite de la plus grande perplexité à une certitude sans faille » sur le sens de la décision à prendre, il est possible de retrouver la qualité persuasive de cet élément tout aussi bien chez Messieurs Colliard et Mazeaud, mais aussi partiellement chez Madame Lenoir, qui dénonce la rupture déraisonnable de la Charte avec la « tradition juridique » française présente dans les principes fondateurs de la Constitution. L’esprit, incarné dans les principes invoqués tout au long des délibérations, est ainsi d’abord un argument émotif guidant les raisonnements, tel un fil d’Ariane dans un labyrinthe de juridicité.
Cette omniprésence émotiviste est en réalité tout à fait classique, à en croire l’étude d’Antoine Pouzet, qui affirme que l’esprit intervient en pratique d’abord à l’appui d’un raisonnement politique permettant d’inscrire une décision déjà prise dans le terrain juridique et constitutionnel[21]. Si cela aide à la création de ce que Monsieur Colliard finit par appeler « l’un des plus beaux débats » que le Conseil ait connus, il est légitime de se demander si c’est là ce qui est attendu des délibérations d’un juge constitutionnel. Robert Badinter, qui avait lutté pour que l’esprit constitutionnel disparaisse des décisions et des délibérations du Conseil afin d’aider celui-ci à se transformer en une véritable juridiction[22], n’a vu son initiative aboutir que dans le premier volet. Si l’esprit est bel et bien absent de la décision du 15 juin 1999, comme il l’est habituellement depuis 1992, il est en revanche omniprésent dans les délibérations relatives à la Charte, tant pour structurer le rapport que pour amplifier les arguments lors des débats. Il ne s’agit toutefois pas là d’un cas unique, les délibérations faisant mention d’autres arguments, bien plus en marge de la juridicité que l’esprit constitutionnel, pour fonder l’inconstitutionnalité, à l’exemple du roman national français.
b. L’emploi éclairant du roman national français
Le recours à l’esprit de la Constitution débouche naturellement, dans le rapport mais surtout dans les échanges, sur la mobilisation d’un récit historique plus large du roman national républicain, qui lie indissolublement l’unité linguistique à l’essence même de la République française. Ce roman, pour historiquement approximatif qu’il soit, n’en produit pas moins des effets juridiques considérables, en fondant une continuité fictive entre les régimes républicains successifs autour du critère de la langue française. Si les délibérations du 15 juin 1999 révèlent que cette narration crée une gêne réelle face à l’idéal pluraliste de la Charte, en ce qu’elle rend toute concession linguistique constitutionnellement suspecte (i), ses conséquences dépassent le cadre des délibérations pour irriguer l’ensemble de l’ordre juridique, sous l’égide de la Constitution (ii).
i. Une gêne issue d’un conflit narratif entre le roman national de la Constitution et l’idéal pluraliste la Charte
L’insistance sur l’esprit des textes se retrouve dans l’utilisation du roman national dans les débats. En effet, dès l’initiation des débats, lorsque le Préfet Abadie se détache de l’analyse strictement normative qu’il fera par la suite pour afficher sa désapprobation sur les « motivations sous-jacentes » du texte, il lie directement l’esprit de la Constitution avec l’histoire de la France et de la République. Ainsi, mettant à part les territoires d’outre-mer, précisément parce qu’ils n’ont fait pleinement partie de la République que plus tardivement, il nie l’existence même d’espaces non-francophones (c’est-à-dire dans lesquels le français n’est d’aucune utilité vernaculaire, même pas pour la compréhension) afin de présenter le français comme seule utilisée de tout temps au sein de la République. Paradoxalement, c’est donc l’ancienneté de l’usage vernaculaire des langues régionales qui justifie leur exclusion de l’histoire romancée de la Constitution.
Les détracteurs de la Charte européenne des langues régionales et minoritaires intègrent donc leur lecture de la Constitution de la Ve République dans un roman national républicain. Il y aurait une rupture qualitative entre le pluralisme linguistique féodal de l’Ancien Régime et l’unité linguistique de la Nation indivisible ayant fondé la République, laquelle serait demeurée substantiellement la même jusqu’à aujourd’hui. Ce lien est particulièrement visible dans l’intervention de Monsieur Ameller qui, souhaitant mettre en relief l’incompatibilité d’essence entre l’Etat républicain français et la Charte, en vient à considérer que la structuration territoriale de l’Etat instaurée sous la Révolution serait elle-même incompatible avec l’esprit de la Charte et qui invoque « les “hussards noirs de la République”, qui n’ont justement eu de cesse de décourager le maintien ou le développement des langues régionales, pour édifier l’unité du pays ». Cette continuité, pourrait-on dire spirituelle, entre toutes les républiques qu’a connues la France, de la Révolution jusqu’à la Ve République, se retrouve concrètement dans la Constitution. En effet, la limite matérielle aux révisions de la Constitution présente à l’alinéa 5 de l’article 89 de la Constitution de 1958, reprend presque à l’identique la formule de l’article 95 de la Constitution de la IVe République de 1946, elle-même calquée sur l’article 8 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875 relative à l’organisation des pouvoirs publics et fondatrice de la IIIe République, dans sa rédaction issue de l’article 2 de la révision du 14 août 1884. Un indice en est également donné par la notion de Principes fondamentaux reconnus par les lois de la République (PFRLR), créant une continuité essentielle entre les régimes républicains à travers les principes qui ont été consacrés au fil de l’histoire. La jurisprudence du Conseil constitutionnel approfondit cette essence commune des régimes républicains à travers les critères qu’il donne à l’existence d’un PFRLR : en exigeant la continuité de la tradition républicaine en temps républicain[23], le Conseil constitutionnel sort ces principes de leur « contingence »[24] pour dégager une substance du régime républicain français.
A ce titre, l’article 2 semble abonder dans le sens de ce lien substantiel entre la République et la langue française. L’affirmation selon laquelle « la langue de la République est le français » en tête du Titre Ier De la Souveraineté est chargée de sens : elle implique que la Nation, dont la souveraineté « appartient au Peuple », pour reprendre la formule de l’article 3 de la Constitution, acquiert sa souveraineté dans toute son indivisibilité d’abord à travers la langue française. Il peut alors être perçu que le principe d’unicité se différencie de l’unité affirmée dans la décision « Collectivité de Corse »[25], en ce que l’unité est un élément essentiel et nécessaire de la souveraineté alors que l’unicité traduit l’ipséité du souverain[26].
Contrairement aux conceptions purement subjectives de la Nation, le souverain français s’identifie donc d’abord par le critère objectif du partage d’une même lingua franca. En dépit de la réalité historique de la présence importante des langues régionales dans la métropole jusqu’à au moins la Première Guerre mondiale, le Conseil constitutionnel trouve l’esprit de la Constitution, sa « légitimité historique », dans la fiction du roman national. Cependant, aussi historiquement approximatif soit-il, ce roman national n’en dispose pas moins d’une forte dimension performative que le droit traduit.
ii. Un roman national aux conséquences importantes dans l’ensemble de l’ordre juridique
Puisque la France se fonde sur une « langue du droit », c’est donc logiquement que s’est développée, dès avant la République, un « droit de la langue ». Nulle part ailleurs, le lien ne s’est fait aussi fort entre le droit et la norme. L’Académie française, création de l’Ancien Régime, en est un bon exemple : les Lettres Patentes de Louis XIII du 29 janvier 1635 lui confèrent la mission de normaliser la langue française. La France a ainsi poussé à son apogée la distinction entre une langue qui est de fait et une langue qui doit être de droit. C’est ainsi dans un acte juridique, l’ordonnance de Villers-Cotterêts de 1539 que le roman national voit la naissance de la langue française.
Cet impact se retrouve dans l’utilisation fréquente et actuelle des articles 110 et 111 de ladite ordonnance. Ainsi, dans son arrêt Quillevère du 22 novembre 1985 (n°65105), le Conseil d’Etat se fonda sur l’ordonnance de Villers-Cotterêts pour déclarer irrecevable une requête n’ayant pas été rédigée en français mais en langue bretonne. La Cour de cassation a développé une jurisprudence similaire en refusant de connaître des requêtes rédigées en langue étrangère[27] de jurisprudence constante jusqu’à aujourd’hui[28]. Plus encore, si la Cour de cassation accepte de recevoir une preuve initialement rédigée en langue étrangère[29], elle exige toutefois que lui soit présentée une traduction en français, le cas échéant acceptée par l’autre partie[30], à chaque fois en s’appuyant sur l’ordonnance de 1539 précisant souvent l’article 111.
Pourtant, cette ordonnance n’est pas dénuée d'ambiguïté. D’une part, la notion de « langage maternel francoys » crée dès son origine un flou interprétatif entre l’emploi de la seule langue du Roi ou de toutes les langues locales du Royaume, l’objectif étant de rendre les actes plus intelligibles ; d’autre part, l’ordonnance se concentre sur les décisions de justice et reste muette sur certaine preuve sous seing privé. A cet égard, le décret du 2 Thermidor An II semble plus clair en prohibant explicitement les actes « même sous seing privé » pris « en idiomes ou langues autres que la française ». A la clarté juridique, les juges préfèrent donc le mythe historique national, dans la même logique que celle des Sages du Palais de Montpensier qui, comme leurs homologues du Conseil d’Etat et de la Cour de cassation, ont développé une jurisprudence basée sur ces mythes.
2. Une conception restrictive enlisée dans le paradoxe français des droits linguistiques
Les délibérations du 15 juin 1999 font preuve de l’engagement du Conseil constitutionnel, armé de ses repères théoriques et historiques, sur le terrain glissant des droits linguistiques. En révélant une conception à la fois tout à fait cohérente et profondément restrictive de la place de la langue en France, les membres s’accordent à aborder la question linguistique d’un point de vue juridique, apparemment sans interférence des arguments politiques. Toutefois, si les délibérations démontrent une volonté de faire usage des catégories classiques des droits et libertés pour, in fine, refuser toute effectivité de l’ensemble du texte de la Charte (a), le raisonnement motivant les délibérations aboutit à la reconnaissance d’un standard minimum de pluralisme linguistique dérisoire au regard des ambitions européennes aux origines de la Charte (b).
a. L’intégration de la langue dans les catégories classiques des droits et libertés
La question linguistique, pour politiquement chargée qu’elle soit, n’échappe pas pour autant aux catégories classiques du droit constitutionnel français, et c’est précisément dans ce cadre que les membres du Conseil constitutionnel choisissent de la traiter. En distinguant avec rigueur la sphère privée et la sphère publique, ceux-ci séparent hermétiquement la liberté de la langue et le monopole du français en inscrivant leur raisonnement dans une logique tout à la fois cohérente et exclusive de tout droit opposable. Cette logique suppose d’abord la reconnaissance, tout à fait attendue, d’une liberté individuelle de la langue dans la sphère privée (i) avant d’en tirer le refus strict de tout droit subjectif permettant d’opposer à l’État l’usage d’une langue autre que le français (ii).
i. La reconnaissance préalable d’une liberté de la langue
Par rejet des logiques de groupes, contraires à l’article 3 de la Constitution de 1958, interdisant à toute section du Peuple et à tout individu de s’« attribuer l’exercice » de la souveraineté, le rapporteur de la séance, Monsieur Abadie, rappelle que « c’est seulement en tant que citoyen que chacun a le droit d’employer, d’étudier, d’enseigner ou de promouvoir une langue autre que le français ». Il s’appuie alors sur la jurisprudence déjà développée par le Conseil constitutionnel en matière d’usage des langues et fondée sur la libre communication des idées.
En effet, dans sa décision de 1994, en parallèle de la première utilisation effective de la nouvelle rédaction de l’article 2 alinéa 1er de la Constitution, le Conseil constitutionnel a consacré une véritable « liberté de la langue »[31] issue de l’article 11 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen qui dispose que « la libre communication est un des droits les plus précieux de l’homme : tout citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre de l’abus de cette liberté dans les cas déterminés par la loi ». Il la définit comme « le droit pour chacun de choisir les termes jugés par lui les mieux appropriés à l'expression de sa pensée »[32], y compris lorsqu’ils proviennent d’idiomes autres que français. Ainsi, le Conseil a interdit d’« imposer à des personnes privées, hors l'exercice d'une mission de service public, l'obligation d'user, sous peine de sanctions, de certains mots ou expressions définis par voie réglementaire sous forme d'une terminologie officielle »[33].
Le raisonnement du Conseil constitutionnel, repris par le rapporteur Abadie, s’appuie donc sur les catégories classiques des droits et libertés distinguant la « sphère privée » et la « sphère publique » selon la philosophie des droits de l’homme. En effet, alors que la sphère publique suppose une activité positive de l’Etat afin de décider collectivement du devenir de ce que le Peuple doit gérer en commun, c’est-à-dire littéralement la res publica (les affaires publiques qui concernent la collectivité), la sphère privée, elle, relève de l’individualité et suppose par conséquent une abstention de l’Etat. Appliqué à la langue, cela suppose que l’Etat n’interfère pas dans le libre choix par les individus de leurs termes lorsqu’ils souhaitent s’exprimer en leur qualité propre, y compris s’ils parlent en public. Cette abstention de l’Etat est d’autant plus importante que la libre communication est « une des garanties essentielles du respect des autres droits et libertés »[34], car en cadrant la sémantique du débat entre personnes privées comme souhaitait le faire la « loi Toubon », l’Etat s’identifierait lui-même comme surdéterminant la liberté d’expression; il se présenterait alors comme « l’expression » elle-même. Il ne pourrait alors y avoir de « réclamations des citoyens » à l’égard de l’Etat, si l’aire de la réclamation correspond à l’aire étatique.
Le rappel de la consécration d’une « liberté de la langue » constitue donc un préalable nécessaire à toute discussion juridique sur un sujet linguistique, tout comme le fût la nécessaire distinction entre la langue de fait qui « évolue, comme toute langue vivante, en intégrant dans le vocabulaire usuel des termes de diverses sources »[35]et la langue du droit. Cette langue du droit et donc de l’Etat lui permet « de prescrire, ainsi qu'il l'a fait, aux personnes morales de droit public comme aux personnes de droit privé dans l'exercice d'une mission de service public l'usage obligatoire d'une terminologie officielle »[36].
Ce prérequis semble globalement toujours accepté en ce qu’il n’est, en dehors du rapport expliquant la jurisprudence antérieure, pas véritablement abordé. Comme le dit Monsieur Colliard : « il y a bien sûr la dimension culturelle. De ce point de vue, il n’y a aucun problème ». Au contraire, c’est précisément le fait de faire entrer le fait linguistique dans le champ du droit qui dérange et constitue, pour Madame Lenoir, « une vraie rupture dans notre tradition juridique ». Ce n’est ainsi pas l’emploi des langues régionales et minoritaires en lui-même qui est en question, mais bien la transformation de ce fait en un droit, subjectif ou objectif, opposable à l’Etat.
En réalité, la non-remise en cause d’un droit-abstention dans l’usage du langage en privé se situe donc dans la même dynamique que l’intransigeance sur le langage employé dans la sphère publique par les autorités étatiques, les deux ayant vocation à protéger l’officialité linguistique qui n’aurait plus rien d’officiel si elle s’inscrivait dans un contexte officieux. Par conséquent, la sphère publique se doit, selon la même logique, d’être caractérisée par un monopole du français dans les communications officielles que ladite sphère recouvre.
ii. Le refus strict d’un droit opposable à la langue
Le Préfet Abadie, dans son exposé, rattache directement la notion de « République » présente à l’article 2, à la notion de « “sphère publique” pour la commodité de l’exposé », mais qui peut en réalité s’apparenter à la sphère étatique de la puissance publique qui « concerne les personnes morales de droit public et les personnes de droit privé dans l’exercice d’une mission de service public » mais aussi « les particuliers dans leurs relations avec l’administration et les services publics ». Ainsi, alors que dans la sphère privée où règne l’officieux, la liberté règne, rien ne doit, « remettre en cause la primauté du français pour les usages officiels » au sein de la sphère publique.
C’est donc ici bien l’officialité du français, la « dignitas linguistique » dans la continuité de l’esprit de l’ordonnance de Villers-Cotterêt[37] qui est protégée. Les tolérances du juge administratif en matière d’ « échanges informels » dans une langue régionale ou étrangère, interprétées a contrario, abondent dans ce sens. A l’inverse, le français est requis pour toute demande adressée formellement à l’administration, précisément parce que c’est une demande qui appelle à une décision juridique. C’est là précisément le sens de la réserve d’interprétation émise par le Conseil constitutionnel dans sa décision de 1996, lorsqu’il décida de ne pas censurer l’article 115 de la Loi organique du 12 avril 1996 Portant statut d’autonomie de la Polynésie française (n°96-312), qui dispose que « le français étant la langue officielle, la langue tahitienne et les autres langues polynésiennes peuvent être utilisées », tout en excluant cet usage, admis par la loi, des relations formelles avec l’administration[38].
Ainsi, au pluralisme linguistique issu de l’abstention de l’Etat dans la sphère privée se substitue le monopole francophone institutionnalisé par l'État dans la vie publique. Un tel monopole, ou a minima un tel oligopole, est quelque peu inévitable en ce que le droit ne peut être juridiquement neutre face au fait linguistique, puisqu’il a nécessairement besoin d’un langage comme véhicule. Il ne peut donc pas exister de « laïcité linguistique »[39]. Monsieur Mazeaud illustre particulièrement bien cette réticence par le biais du principe d’égalité. En effet, derrière la peur d’une rupture d’égalité entre les langues concernées par la Charte et celles qui ne le sont pas, se cache l’idée que la protection des langues régionales leur conférerait un statut officiel aux côtés du français.
Le monopole du français inhérent à l’identité de l’Etat entraîne donc un refus logique de la part des conseillers d’admettre un droit positif opposable à l’administration à pouvoir s’adresser ou se voir répondre en langue régionale ou minoritaire car cela supposerait l’utilisation d’autres langues que le français comme vecteur du droit. Par cette seule critique, ils refusent la proposition d’interprétation de la notion de « vie publique » formulée par Guy Carcassonne dans son rapport sur la constitutionnalité de la Charte. Selon celui-ci, la vie publique telle que présentée dans la Partie III de la Charte « doit être ici comprise dans une acception infiniment plus large, celle du sens commun de vie collective »[40] et non comme étant la vie institutionnelle de l’Etat français, cette dernière interprétation rendant d’office inconstitutionnelle la Charte. Cette divergence se retrouvera dans le onzième considérant mettant l’accent sur le fait qu’il s’agit bien de la promotion des langues régionales et minoritaires dans la « « vie publique » au sens de vie institutionnelle, puisque la Charte y rattache la justice et les autorités administratives et services publics ». La mention précise à ces trois aspects de la vie publique traduit alors le renvoi volontaire à la décision « Polynésie française » de 1996[41]. Madame Lenoir le rappelle en disant que « dans la décision de 1996, l’idée c’était de dire que l’on peut choisir sa langue avec une exception concernant la vie publique ». En effet, contrairement à la décision de 1994 qui ne parle que de l’usage du français dans l’exercice de la puissance publique, celle de 1996 ajoute que le français s’impose également « aux usagers dans leurs relations avec les administrations et services publics [et] que toute autre interprétation serait contraire à l'article 2 de la Constitution »[42].
Cette volonté de conserver le monopole du français dans les relations formelles avec les citoyens va de pair avec le refus plusieurs fois affirmé par les différents conseillers d’une certaine « logique communautariste », par opposition à l’opinion de Monsieur Lancelot, en faveur d’un certain pluralisme linguistique au sein de l’administration. Ceci précisément parce que dès lors qu’un individu agit formellement avec l’administration, il agit non seulement en acteur juridique mais aussi parfois en citoyen. En effet, les réflexions sur l’unité du Peuple français et notamment son indivisibilité accompagnent la réaffirmation du monopole du français dans la vie publique. Cela est notamment visible dans les propos de Monsieur Mazeaud qui se contente d’ajouter, après ses développements sur les démembrements de l’indivisibilité de la République, que « l’usage du français dans la vie publique s’impose par ailleurs ».
C’est donc bien le « droit à la langue », en tant que droit subjectif, qui est d’abord attaqué à travers une vie publique en tant que vie institutionnelle des citoyens, les conseillers récusant, là aussi, la proposition de Guy Carcassonne de voir dans la Charte une protection objective voire patrimoniale des langues régionales[43], car « on ne peut protéger des langues sans prendre des mesures jouant en faveurs de leurs locuteurs. Prétendre que ces mesures ne sont que la « conséquence » de la protection des langues et non l’expression de droits particuliers de minorités linguistiques […] est une pure fiction ». Juridiquement, la Charte organiserait alors plusieurs groupes de citoyens : les citoyens français disposant des droits politiques de base garantis par le droit et les citoyens « minoritaires » ayant, en plus, des droits linguistiques attachés à sa personne.
Toutefois, une telle affirmation peut être nuancée. Il est en effet tout à fait concevable de concilier la conception française du citoyen abstrait partageant les mêmes droits subjectifs avec des mesures objectives en faveur des langues régionales et minoritaires. A l’instar de l’Espagne, pays par ailleurs le plus cité lors des débats, il est possible d’organiser une « territorialité des langues » plutôt qu’une « personnalité des langues »[44]. Ainsi, toute personne, y compris étrangère, pourrait user du régime de protection linguistique, même si elle n’a a priori aucun lien avec la langue territorialement protégée. Partant, le droit d’employer une langue devant l’administration serait séparé de la question de la citoyenneté mais plutôt rattachée à l’organisation institutionnelle de l’Etat.
Il aurait donc été plus souhaitable, pour la clarté des débats, de séparer la notion de « vie publique » du droit démotique, pour aborder distinctement l’identité du Souverain et l’indivisibilité de l’Etat de la question du communautarisme. Même l’affirmation du Préambule de la Charte proclamant que « le droit de pratiquer une langue régionale ou minoritaire dans la vie privée et publique constitue un droit imprescriptible », semblant lier droit subjectif et protection des langues, ne contredit pas cette distinction en se cantonnant à un droit de pratiquer une langue et non sa langue. Une telle confusion dissout la distinction entre vie publique et vie privée en intégrant la protection des langues au patrimoine des individus personnes privées, au lieu d’y voir un patrimoine du droit objectif de l’ordre juridique émanation du Souverain. Monsieur Lancelot met en relief cet écueil en rappelant sobrement que « l’objet de cette séance n’est pas “expressif” ». Il est instrumental », car c’est bien là le cœur de cette confusion : un plus grand souci pour la communication politique que pour la portée normative de l’interprétation de la Constitution par la décision du Conseil constitutionnel.
Toutefois, le débat sur l’organisation par le droit objectif d’un pluralisme linguistique effectif n’a pas complètement échappé aux conseillers, qui ont su faire émerger un débat sur la valeur patrimoniale des langues protégées par l’Etat.
b. La reconnaissance tacite d’un standard minimum dérisoire en matière de pluralisme
L’ensemble de l’argumentaire des membres du Conseil constitutionnel repose sur la reconnaissance et la garantie de l’existence de langues régionales plurielles, tout en leur refusant une effectivité juridique pourtant nécessaire à leur inscription dans la pratique des droits. C’est là le paradoxe entourant le « rôle exigu »[45] du pluralisme en France, qui consiste à la fois à clamer, dans les discours juridico-politiques, le respect de la diversité linguistique, tout en refusant de concevoir la notion de « minorité ». Les délibérations, s’inscrivant dans la continuité de ce paradoxe (ii) ne parviennent ainsi pas à convaincre, par des éléments discursifs se voulant rassurants, sur l’existence juridique effective d’un pluralisme linguistique garanti constitutionnellement (i).
i. Un argumentaire difficilement convaincant en matière de pluralisme linguistique
Les membres du Conseil constitutionnel ne sont pas insensibles à la question du pluralisme linguistique et en reconnaissent volontiers la dimension culturelle ou son importance ; ils ne s’inscrivent pour autant nullement dans le « pluralisme culturel intégral »[46] promu à l’échelle européenne. Le rapport de Monsieur Abadie fait non seulement de nombreuses références à l’importance de ces langues sur le plan culturel, mais aussi aux faveurs politiques et notamment présidentielles qui leurs sont faites, notamment par le Président Chirac dans son discours breton de 1996, dans lequel celui-ci se déclarait politiquement « favorable au maintien et au développement des langues régionales en tant qu’expression de la culture ». Cette vision, partagée par Monsieur Colliard - qui concède sans difficulté que du point vue de « la dimension culturelle [de la Charte] il n’y a aucun problème » - est notamment défendue à nombreuses reprises par Monsieur Lancelot, qui reproche vivement à ses collègues au cours des débats de « jeter l’anathème sur tous ceux qui défendent l’expression des diversités » culturelles, les décrédibilisant.
La défense du pluralisme linguistique est donc bel et bien présente au cours des débats, et son importance est rappelée à de nombreuses reprises. Ce pluralisme toutefois demeure entièrement cantonné à la sphère culturelle et sociale dans les arguments invoqués, sans glisser de la sphère sociétale vers la sphère étatique[47], comme l’impliqueraient les visions les plus radicales du pluralisme entendu au sens de l’échelon européen, ou du moins du discours communautariste qui y est associé. C’est ce glissement-ci que l’ensemble des membres du Conseil refusent à l’unanimité - même les membres les plus favorables à la Charte – au nom d’une sphère publique devant rester résolument française. C’est « bien au-delà » de la sphère sociétale dans laquelle vit la culture que cette Charte va, à en croire les propos de Monsieur Colliard, et c’est cela même qui guide le débat.
La clarté des arguments portant sur la reconnaissance du pluralisme linguistique s’amenuise toutefois considérablement une fois la délimitation grossière de sa place terminée. En effet, une fois que l’importance culturelle de celle-ci a été déterminée et son inscription dans la sphère étatique refusée, les membres ne cherchent jamais à déterminer juridiquement – ni même politiquement – quelle est, avec précision, la place du pluralisme linguistique dans la Constitution. Sa présence « importante » y semble actée, sans être fondamentale ni à même de conférer des droits individuels ou collectifs (ce que la décision du 15 juin 1999 s’efforcera de clarifier avec décision). Il est alors possible de lire dans les délibérations du Conseil constitutionnel une volonté de reconnaissance d’un standard minimum de protection des langues minoritaires, tout à fait indéterminé, si ce n’est par le refus de reconnaître que ces langues n’ont aucune importance en droit.
Ce sont là les prémisses de ce que Monsieur le Secrétaire Général qualifiera de «refoulement»[48], au sens freudien du terme, reconduit dans le nouveau millénaire : les membres du Conseil constitutionnel éloignent de leur conscient, pourtant normalement aux origines de la décision de justice, la question de savoir quel niveau de protection est accordé aux langues régionales et minoritaires ou à leurs locuteurs, sans jamais y répondre avec franchise. Cette logique n’est pas propre aux délibérations du 15 juin 1999 mais est celle qui guide la position officielle française en matière de langues régionales et minoritaires, de l’article 75-1 de la Constitution de 2008 jusqu’aux récents débats sur la ratification toujours pendante de la Charte. Au fil du temps toutefois, à force de s’entériner, le refoulement semble se tourner vers l’hypocrisie.
ii. Un argumentaire inscrit dans l’hypocrisie notionnelle entourant le pluralisme en droit français
Le choix entre « égalité-homogénéité » et « différences-pluralisme » est, comme le note Claude Olivesi[49], celui auquel tout État est confronté. Ce choix, primordial pour déterminer la relation entre l’État et les minorités, relève avant tout du « substrat idéologique »[50] fondant la frontière entre la sphère étatique et sociale dans le cadre de l’État. Ainsi, dans l’un ou l’autre des cas, le niveau de garantie du pluralisme linguistique dépend entièrement de l’idéologie étatique guidant les relations entre l’État central et les différentes couches de la société. En ce sens, l’Espagne, convoquée dans les délibérations du 15 juin 1999 par Monsieur Ameller comme terrain d’expérimentation d’un « pluralisme menaçant », connaît une communication administrative en langue régionale en raison de ces mêmes fondements idéologiques propres à l'organisation de son État. Comme le rappelait la Professeure Arlettaz, « le droit du locuteur catalan à employer le castillan dans ses relations avec les autorités publiques n’est juridiquement pas envisagé parce qu’idéologiquement pas envisageable »[51]. Ainsi, le choix est idéologique, et si les tempéraments des positions de principe sont universels, le cas français est toutefois particulièrement radical dans son absolutisme.
La doctrine avait pourtant entrevu une compatibilité de principe entre cette radicalité française et la plasticité remarquable de la Charte[52]. Le Conseil constitutionnel balaie néanmoins cette possibilité sans véritablement examiner le texte, les membres se bornant, en toute fin de leur décision, à observer que « la plupart des engagements se bornent à reconnaître des pratiques déjà mises en œuvre par la France en faveur des langues régionales ». Ils reconnaissent ainsi, paradoxalement, que le refus du pluralisme – à l’origine pourtant de leur décision – était déjà en pratique remis en cause.
Si la doctrine actuelle, à l’instar de la Professeure Mastor[53], continue à imaginer une ratification possible de la Charte de nos jours, en 2026, les délibérations du 15 juin 1999 semblent démontrer toute la fragilité d’une telle possibilité. En effet, en semblant acter simultanément l’existence de pratiques pluralistes déjà en place et l’inconstitutionnalité fondée sur le refus idéologique de ce même pluralisme, les délibérations démontrent clairement que tant que la base idéologique entourant ce pluralisme reste inchangée et continue à être aussi décisive, la perspective d’une ratification semble se dérober, au profit d’un renforcement continuel de l’hypocrisie discursive.
Cet édifice paradoxal semble s’être institutionnalisé avec la révision constitutionnelle de 2008, dépassant ainsi largement les débats du 15 juin 1999. L’article 75-1 de la Constitution, en disposant que « les langues régionales appartiennent au patrimoine de la France », constitue l’illustration la plus aboutie de la schizophrénie entourant la protection linguistique française. En effet, « le patrimoine linguistique national se réfère moins aux langues qui le composent qu’à la diversité et à la richesse culturelle dont elles sont porteuses »[54], mais ces diversité et richesse peuvent donc tout à fait se préserver sans conférer de droits spécifiques à la langue ou aux locuteurs. La simple formulation de l’article semble ainsi évacuer sans scrupules la question des droits, mais aussi celle des minorités.
Alors que les projets de révision constitutionnelle et les débats qui la précédaient laissaient entrevoir la création de véritables droits individuels au profit des locuteurs de langues régionales ou minoritaires, ainsi qu’une inscription constitutionnelle à l’article 1er ou 2nd[55], c’est un article aux effets purement « symboliques »[56], ou « déclaratifs »[57] qui fut retenu, loin de toute normativité invocable. La pratique, refusant de reconnaître l’existence de droits linguistiques individuels dans le cadre d’une question prioritaire de constitutionnalité en 2011[58], a semblé par ailleurs fermer entièrement la porte à une telle possibilité, malgré des avis doctrinaux qui auraient été favorables à une telle possibilité, et notamment celui du Secrétaire Général du 15 juin 1999[59].
La responsabilité de cette hypocrisie, désormais ancrée dans le texte constitutionnel lui-même, est à l’évidence partagée. Elle est celle du Conseil constitutionnel, enlisé de manière critiquable dans cette posture de défiance et de refoulement depuis le 15 juin 1999 ne lui permettant ni d’aiguiller ni de clarifier le droit ; elle est aussi celle du constituant dérivé qui, selon la professeure Mastor, a choisi la facilité rédactionnelle en 2008, en sachant « pertinemment [que l’article] n’emporterait pas de conséquence juridique »[60]. Plus encore, l’apparition de l’article 75-1, quand bien même bornée au domaine symbolique, n’apporte pas même de clarification sur le sens à accorder aux termes de langue régionale et minorité, ou même de pluralisme, quand bien même central aux débats[61].
Les délibérations du 15 juin 1999 marquent ainsi l’inscription de la décision du Conseil constitutionnel au sujet de la Charte dans la continuité d’une hypocrisie que la révision de 2008 viendra codifier à droit quasi-constant. Révélant puis s’emparant de la véritable posture historique et identitaire de la France pour justifier leur résistance à toute reconnaissance du pluralisme linguistique effectif, les membres du Conseil constitutionnel marquent ainsi leur opposition aux ambitions européennes d’un gouvernement qui avait pourtant tout fait pour les convaincre.
B. UNE VOLONTÉ PARTICULIÈREMENT CONSERVATRICE
Le juge constitutionnel est, à bien des égards, un juge essentiellement « préservateur »[62], héritant d’un rôle jadis attribué au Sénat conservateur annoncé dans la Constitution de l’an VIII. Ses missions de conservation politique et juridictionnelle face aux questions de société émergentes[63] ne sauraient toutefois se limiter aux formes du droit. En effet, l’objet de cette conservation se doit d’être aussi protéiforme que la Constitution elle-même ; l’office du juge constitutionnel couvre alors tout autant l’esprit de la Constitution que son corps. Les délibérations du 15 juin 1999 font preuve d’un exercice indubitable de cette mission de conservation incombant au juge constitutionnel français, de manière consciente. Si les membres du Conseil constitutionnel font preuve d’une résistance de principe à tout pervertissement de la nature profonde d’une union juridique fondée sur la langue française, au fondement de la Constitution (1), cette résistance est d’autant plus sensible au regard de la possibilité d’une révision constitutionnelle pouvant permettre, in fine, une ratification de la Charte européenne des langues régionales et minoritaires (2).
1. Un raisonnement fondé sur la résistance principielle en matière de droit des minorités
La résistance conservatrice du Conseil constitutionnel face aux élans gouvernementaux est claire, et pourtant difficilement perceptible sur la forme des échanges s’étant tenus le 15 juin 1999 entre les membres de la juridiction constitutionnelle. En effet, si, sur le fond, l’énorme majorité des juges constitutionnels semblent s’opposer à l’esprit profondément libéral d’une étendue du droit constitutionnel à la notion de groupe ou de minorité, en faisant valoir à bien des égards une identité constitutionnelle française y étant opposée (a), sur la forme, il reste très difficile de voir une opposition frontale à l’enthousiasme gouvernemental poussant à la ratification de la Charte (b).
a. Une résistance aux prémices de l’identité constitutionnelle
Né des cendres du premier conflit mondial[64], l’actuel droit des minorités témoigne d’une volonté de transcender la première modernité de l’État, en hommage à l’idéalisme dans lequel baignait le « monde d’hier »[65]. Après des décennies de gel, cette quête de protection a refait surface dans le droit européen des années 90[66], en écho à l’optimisme retrouvé après la fin de la Guerre froide. Toutefois, cette quête honorable n’est suivie dans les délibérations du 15 juin 1999 que d’une manière superficielle par les membres du Conseil constitutionnel qui, en opposition à cet élan européen (i), vont venir faire valoir des caractéristiques intangibles du droit constitutionnel français sur le terrain de l’identité linguistique de celui-ci (ii).
i. L’érection d’une identité constitutionnelle en opposition avec l’élan européen
La Charte européenne des langues régionales et minoritaire est, pour beaucoup d’observateurs l’« emblème des régionalistes de tous horizons »[67] ; il semblerait bien que les membres du Conseil constitutionnel partagent cette analyse, à la lecture de leurs délibérations. En effet, celles-ci sont axées, dès l’introduction du rapport de Monsieur Abadie, sur la possible promotion à travers ce texte du communautarisme, « l’idée que les organisations internationales super-étatiques doivent être établies par juxtaposition de petites entités, correspondant chacune au plus petit dénominateur commun à une population donnée ». Pour certains, à l’exemple de Madame Veil, le texte serait même « le triomphe de la conception de ceux qui veulent bâtir l’Europe sur de petites entités ».
Cette détermination par association, opérée de manière automatique par certains membres du Conseil constitutionnel, a été permise et catalysée chez les autres membres par l’angle d’approche choisi par le rapporteur. En effet, malgré son excellence argumentative et sa qualité juridique, le rapport de Monsieur Abadie a, en essayant d’offrir un cadre contextuel à la Charte, inscrit celle-ci dans une suite textuelle tendant à garantir un véritable droit des minorités, ce qui n’était pas l’objectif de la Charte. Ainsi, en faisant mention de l’article 27 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques de 1966, à la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales de 1995 ainsi qu’à l’avis du Conseil d’État à ce sujet, le rapport ne s’attarde finalement pas assez sur la spécificité de cette Charte « à géométrie variable »[68] ou à son objectif instrumental[69]. Si des doutes liés à la perméabilité entre cette Charte et la Convention-cadre de 1995 ont pu être exprimés dans la doctrine[70], ceux-ci sont tout à fait absents des délibérations, et il serait possible d’y imaginer une incapacité tout à la fois du rapport et des membres à saisir la nature unique du texte.
Alors que le contexte européen de la fin des années 1990 - communautariste pour certains – tend clairement à la garantie du droit des minorités, cette mise en contexte isole ces motivations aux seuls textes européens. Toutefois cela ne saurait être le cas en pratique, de telles aspirations étant tout à fait retrouvables non seulement au niveau jurisprudentiel[71] – totalement absent des débats en ce sens – mais aussi et surtout au niveau de la législation nationale française, plus d’une cinquantaine de projets de loi ayant pu être répertoriés à ces fins[72]. Ces failles du rapport, tout aussi présentes dans les débats, semblent faciliter l’apparition d’un argumentaire de résistance, non pas au regard de la Charte elle-même, dotée de sa plasticité spécifique, mais au regard d’un volontarisme européen face auquel il faudrait protéger une identité constitutionnelle purement française.
ii. Les prémices d’une zone d’intangibilité fondée sur la culture constitutionnelle française
Face aux invectives dénonçant le communautarisme promu par la Charte, Monsieur Lancelot dénonce un autre risque « aussi dangereux : c’est le nationalisme volontariste », auquel Mesdames Veil et Lenoir vont renier leur allégeance. Cette remarque est toutefois le signe d’une intuition remarquable. En effet, le membre le plus attaché à la ratification de cette Charte a bien compris que face à la poussée des textes européens se dessine un argumentaire tendant à la « “ possible renationalisation des politiques communautaires ” par les États membres »[73], en se fondant sur la différence nationale de ceux-ci, et notamment pour le cas français.
Cette intuition de ce que deviendra la jurisprudence « identité constitutionnelle », dans les années 2000, est pourtant tout à fait retrouvable en pratique par l’apparition d’une sorte de « noyau » d’intangibilité identitaire dans le cadre des délibérations du 15 juin 1999. En effet, par-delà la simple résistance jurisprudentielle[74] de principe aux élans européens, il s’agit de lire dans les délibérations une volonté de protection accrue de certains principes, hiérarchiquement supérieurs car fondateurs du bloc de constitutionnalité. Le rapport lui-même conclut au fait que la ratification de la Charte « porterait au cœur de notre Constitution un principe constitutionnel nouveau démentant 2 principes “ fondateurs” de la République, sur un point limité certes, mais qui serait une référence pour d’autres reniements de ces principes ». Selon le rapport, il faudrait y voir ici une véritable « brèche dans la Constitution », difficilement refermable par la suite, en raison de l’importance fondamentale de ces principes, véritables « emblèmes de la Nation »[75].
À ces arguments constitutionnels, qu’un observateur contemporain pourrait qualifier de visionnaires au regard de la jurisprudence « identité constitutionnelle », s’en rajoutent d’autres, les membres du Conseil constitutionnel s’interrogeant sur d’autres éléments identitaires du droit français, au regard notamment du service public à la française[76], assuré en français, qui serait mis à mal. Ces éléments, bien que dénués de valeur constitutionnelle, intéressent les juges et les axent dans leur réflexion en ce qu’ils tiennent au spécifique du droit français et permettent de l’opposer[77] à celui européen. Il faut comprendre que, pour les juges, cette intangibilité semble dépasser la lettre de la Constitution en découlant de l’imaginaire qui l’entoure.
C’est l’utilisation de ce vocabulaire qui interroge le plus, à la lecture des délibérations, plus que l’existence d’une supériorité de certains principes constitutionnels ou visions identitaires sur d’autres, dans l’inconscient des membres du Conseil constitutionnel. L’emploi d’un vocabulaire particulièrement nationaliste, rattaché à des arguments historiques et philosophiques semblent inscrire la résistance dans une logique de préservation de l’exclusivité linguistique, dépassant le roman national ou l’esprit de la Constitution. « Dernier réduit de la Nation »[78], la langue est inaliénable dans toutes les normes, constitutionnelles ou non, dans laquelle son exclusivité est défendue, si bien qu’elle constitue le noyau d’intangibilité présent dans chacune des normes de la République. La Nation, « principe de légitimité de l’entité étatique à travers la construction d’un discours performatif et d’une idéologie constitutive de l’identité de l’État »[79] est ainsi logiquement mobilisée pour défendre ce noyau d’intangibilité-là, sans le laisser se découvrir lui-même. L’intangibilité qu’évoquent les délibérations du 15 juin 1999 n’est ainsi qu’apparemment nationale ; elle protège en réalité la langue de rédaction d’un contrat social français signé bien avant la Constitution.
b. Une résistance bienveillante à l’égard des élans poussifs du Gouvernement
Malgré la force de sa résistance à la volonté gouvernementale et aux efforts dépensés par celui-ci, le Conseil constitutionnel ne semble pas, du point de vue de la forme, faire preuve d’une quelconque hostilité face à cette initiative gouvernementale. Plus précisément, alors que sa résistance se fonde avant tout sur un rappel au gouvernement de la compétence du constituant dérivé pour clarifier la problématique des langues régionales en France (i), ce rappel est fait d’une manière dépassionnée, preuve d’une certaine complaisance avec les motivations politiques du gouvernement (ii).
i. Une rétention des élans gouvernementaux dans le cadre d’une mission d’aiguillage constitutionnel
La résistance du Conseil constitutionnel à l’initiative gouvernementale trouve d’abord son ancrage dans l’autorité du constituant dérivé de 1992. Monsieur Colliard l’exprime le plus franchement, en remarquant que l’« on a fait une révision constitutionnelle qui dit que le français est la langue de la République » pour « sept ans plus tard [introduire] dans la Constitution les langues régionales », de manière paradoxale. Cette remarque, jointe par Monsieur Mazeaud - qui affirme avoir personnellement « défendu les auteurs de l’amendement » de 1992 - et par Monsieur Abadie qui convoque les débats parlementaires précédant cette même révision pour démontrer que le constituant avait « à de multiples reprises » expressément visé les langues régionales dans le cadre de ces débats, montrent l’omniprésence de cette révision dans la réflexion des juges en 1999. Le message de toutes ces invocations du Constituant de 1992 est assez clair : valider la Charte reviendrait à défaire en quelques années ce que le constituant dérivé avait consciemment bâti.
Il est toutefois frappant que les membres du Conseil n’invoquent jamais l’argument, pourtant décisif, de la volonté bien plus récente du constituant de 1998, ayant produit la loi constitutionnelle du 20 juillet 1998[80] relative à la Nouvelle-Calédonie, ayant pu porter des précisions sur la question des spécificités territoriales en interrogeant les principes d’égalité et d’indivisibilité, et même de la langue[81]. Ce silence toutefois est moins révélateur d’un oubli que d’une préservation de la spécificité de cette révision de 1998. Le cas calédonien, comme celui polynésien, est maintenu dans sa singularité d’outre-mer, hors du champ d’une jurisprudence dont on entend préserver la cohérence métropolitaine. Au regard de l’inscription de nombreuses langues ultramarines dans la liste de langues visées au sens de la Charte toutefois, cet oubli est révélateur d’une véritable volonté d’évitement par rapport aux langues métropolitaines, de manière tout à fait contestable.
Derrière ce que d’aucuns ont qualifié de « revanche du droit malmené par la politique »[82], il s’agit alors d’identifier un choix clair opéré par le Conseil constitutionnel ce 15 juin 1999, en faisant de nombreuses références exclusivement au constituant dérivé de 1992. En effet, face à un élan politique dépassant les clivages politiques traditionnels[83] - des souverainistes de droite et de gauche s’étant retrouvés côte à côte dans l’opposition à la Charte – le Conseil constitutionnel temporise cet élan et renvoie vers l’échelon constitutionnellement compétent, sans pour autant le désigner expressément, si ce n’est dans les délibérations. Le droit français étant en 1999 à la « croisée des chemins »[84], il appartenait naturellement au constituant dérivé de trancher, et non au juge constitutionnel de le faire à sa place, si ce dernier ne s’était pas récemment prononcé à ce sujet.
Cet aiguillage constitutionnel tacite dans la décision mais présent dans les délibérations, pour sage qu’il soit, n’est pas sans conséquences. Le constituant dérivé ne se prononcera qu’en 2008 à travers la création de l’article 75-1 de la Constitution, qui sortira certes les langues régionales de leur « clandestinité constitutionnelle »[85], mais sans pourtant consacrer le moindre droit invocable. La voie médiane de 1999, bien plus ambitieuse, a donc été écartée malgré la volonté politique, au nom d’un constituant dérivé désenchanté après une décennie d’attente. Il est alors légitimement possible de se demander si le Conseil constitutionnel n’a pas tué dans l’œuf un élan politique rarissime, transpartisan, au nom de la simple préservation de la défiance constituante de 1992. Si la temporalité constitutionnelle[86], préservée par le Conseil constitutionnel, évolue à une autre vitesse que la temporalité politique, il doit toutefois exister une cohérence d’ensemble entre ces deux vitesses, au risque pour la Constitution de perdre sa plasticité, seule capable de la maintenir en vie.
ii. Une résistance dissimulée derrière une attitude complaisante envers le gouvernement
S’il est possible bien souvent d’entendre que le Conseil « rend des services et non des arrêts »[87] dans le cadre des grandes affaires politisées tranchées par celui-ci, les délibérations du 15 juin 1999 permettent de faire taire ces critiques, sur le fond. Du point de vue de la forme pourtant, cette résistance est si soigneusement dissimulée derrière une attitude bienveillante qu’elle en devient presque méconnaissable. En effet, le ton est donné par un rapport ne critiquant jamais les failles gouvernementales, pourtant bien identifiées. Jamais le gouvernement ne sera directement mis en cause ni son initiative condamnée, malgré le ton politique du débat ; tout au plus le rapporteur Abadie dira-t-il que l’absence de la liste de langues en annexe de la saisine – pourtant essentielle en pratique – le rend « dubitatif », avant de proposer aussitôt « de faire silence sur cette question dans la décision ». Ce silence bienveillant n’a pas manqué de priver la décision finale de sa conséquence, la question de l’égalité entre les langues n’ayant ainsi pas pu être posée alors même qu’elle était largement soulevée par les autres membres. Une juridiction ordinaire aurait pu tirer des conséquences bien plus sévères d’un tel manquement, à ne pas en douter.
Cette complaisance formelle s’étend jusqu’au traitement de l’épineuse déclaration interprétative, au fond très problématique. Les membres ne critiquent à aucun moment le gouvernement qui l’a formulée mais se contentent d’en conclure au fond qu’elle « n’a d’autre force normative que de constituer un instrument en rapport avec le traité », sans jamais pointer l’audace d’une démarche tentant à faire cautionner par le Conseil sa propre conformité constitutionnelle, voire même en disant que telle était l’intention du gouvernement lui-même[88]. Si la gêne collective est bien perceptible, Monsieur Guéna parlant d’un « oursin » et Monsieur Ameller d’un « bébé » refilé, cette gêne n’est jamais retournée contre le gouvernement qui l’a créée.
C’est peut-être dans la validation des engagements souscrits, dans le texte de la décision lui-même, que cette complaisance se révèle le plus clairement. Monsieur Abadie prend le soin de souligner que les choix opérés par le gouvernement parmi les 98 dispositions de la partie III témoignent d’une prudence méritoire, et que « si la France s’était engagée à permettre les plaidoiries en langue régionale, la conclusion [de son rapport] aurait été toute différente, mais ce n’est pas le cas ». Le Conseil, en validant ainsi publiquement la stratégie des engagements souscrits, préserve ainsi - tout en rendant une décision d’inconstitutionnalité – la dignité de la démarche et reste « ouvert »[89] face à l’exécutif dont il contrarie les ambitions ; il faut y voir ici sa position caractéristique de « retrait »[90].
Cette bienveillance formelle s’explique en creux par une conscience aiguë des efforts consentis par le Gouvernement, et même par les gouvernements successifs[91], depuis 1990. En effet, interrogé sur ces sujets dès les premières questions parlementaires de 1992[92], jusqu’aux rapports commandés sous deux gouvernements de sensibilités opposées, le gouvernement avait tout fait pour anticiper les objections du Conseil, allant jusqu’à confier au Professeur Carcassonne une expertise juridique d’ampleur. C’est notamment celle-ci qui sera à l’initiative de la déclaration interprétative et de sa formulation, reprenant expressément les termes de la décision du 9 avril 1996[93]. Que le gouvernement se soit ainsi muni de précautions et ait essayé d’employer le vocabulaire constitutionnel n’a pas manqué d’influencer, du moins tacitement, les membres du Conseil constitutionnel et de les persuader de la bonne volonté du gouvernement. C’est donc moins par faiblesse que par égard pour un exécutif précautionneux et méticuleux que le Conseil a choisi de résister sans écraser.
S’il refuse d’écraser sur la forme un gouvernement bienveillant et la décennie qu’il a passée à écarter les doutes tenant à la Charte, le Conseil constitutionnel annihile néanmoins le projet au fond. La résistance omniprésente dans les délibérations du 15 juin 1999, cachée derrière une rhétorique conciliante, résulte en une décision d’inconstitutionnalité avant tout prononcée sur le fondement de l’”horreur” ressentie par tous envers la possibilité d’une révision constitutionnelle.
2. Un raisonnement fondé sur la résistance axiologique à la révision constitutionnelle
La décision du 15 juin 1999 ne s’arrête pas à la déclaration d’inconstitutionnalité, et démontre une certaine volonté des membres du Conseil constitutionnel de dépasser leur mise en retrait caractéristique. La décision porte en elle, en filigrane, une prise de position sur les suites à donner, dont les délibérations permettent de mesurer toute l’ambiguïté. Si le Conseil constitutionnel affiche une réticence profonde à la possibilité de réviser la Constitution pour permettre la ratification de la Charte, cette réticence ne se traduit que par un silence calculé à (sur ?) la portée normative incertaine. C’est dans cet entre-deux que se révèle le mieux la nature de l’institution elle-même. Si elle est capable d’une incitation douce mais ferme à l’intention du gouvernement (a), elle demeure tout à fait captive des passions politiques qui ont guidé ses délibérations pour faire ce choix (b).
a. Une incitation douce à l’intention du gouvernement
La célébrité de la décision du 15 juin 1999 est, en partie, due à un silence ; cela vaut bien la peine de le préciser tant il est rare de trouver une décision plus importante pour ce qu’elle occulte que pour ce qu’elle ne dit réellement. En effet, contrairement à la formule maintes fois consacrée, et notamment depuis le traité de Maastricht, le Conseil constitutionnel s’abstient d’inviter expressément à une révision constitutionnelle, tout en déclarant la Charte contraire à la Constitution. Ce silence, loin d’être fortuit, traduit une volonté assumée de décourager toute révision, sans pour autant en interdire formellement la possibilité, créant ainsi une incitation dont la portée normative reste fondamentalement ambiguë. Si les délibérations révèlent que cette formulation de dernière minute procède d’une résistance quasi-viscérale à toute révision constitutionnelle, dont les effets concrets se feront sentir durablement dans le débat entre les membres (i), elles montrent tout autant que cette incitation ne saurait prétendre à une force contraignante au regard de la supériorité du constituant dérivé (ii).
i. L’impression d’une incitation forte juridiquement traduite par les silences de la décision
L’élément le plus commenté par la doctrine de la décision de 1999 est sans doute son silence. La décision est, jusqu’à aujourd’hui, la seule qui n’a pas repris la formule usée par le Conseil constitutionnel lorsqu’il déclare un traité international contraire à la Constitution sur le fondement de l’article 54 depuis sa décision Maastricht : « L'autorisation de ratifier en vertu d'une loi le traité […] ne peut intervenir qu'après révision de la Constitution »[94]. Cette formule reprend le sens de la lettre de l’article 54 de la Constitution qui dispose que « si le Conseil constitutionnel[…] a déclaré qu'un engagement international comporte une clause contraire à la Constitution, l'autorisation de ratifier ou d'approuver l'engagement international en cause ne peut intervenir qu'après révision de la Constitution ». A l’inverse, en l’espèce, le Conseil constitutionnel s’est contenté d’affirmer que « La Charte européenne des langues régionales ou minoritaires comporte des clauses contraires à la Constitution ».
Cette rédaction de dernière minute fût proposée par le Secrétaire général qui commente sobrement mais explicitement sa nouvelle proposition : « Ce n’est pas la formule habituelle mais c'est à dessein ». Cette formulation de l’article 1er de la décision témoigne donc de la volonté des conseillers d’affirmer une réticence farouche à toute révision en vue d’adopter la Charte. Dès le premier Rapport, le Préfet Abadie affirme sans équivoque qu’« une révision constitutionnelle sur les langues régionales outre le climat polémique qu'elle provoquerait porterait au cœur de notre Constitution un principe constitutionnel nouveau démentant 2 principes "fondateurs" de la République ». Le Président Guéna affirme également et à plusieurs reprises son inquiétude sur les conséquences d’une révision, affichant un rejet presque viscéral : « J’ai horreur de cette charte ! Mais mettre le doigt dans une révision constitutionnelle, c’est pire encore ».
En somme, la réticence à une révision s’inscrit dans le fil directeur des délibérations : l’esprit de la Constitution. Puisque la déclaration de non-conformité se fonde sur l'identité du Souverain et l’intégrité de l’Etat républicain français, auxquels porterait atteinte la Charte, une révision en vue d’adopter cette dernière reviendrait à constitutionnaliser ces atteintes. En cela, cette incitation s’inscrit donc pleinement dans la résistance à la dilution de l’identité constitutionnelle de la France dans ses engagements internationaux.
La doctrine avait bien cerné les enjeux autour de cette question. Certains y ont alors vu une remise en cause de la « théorie de l’aiguilleur » au profit d’une supra-constitutionnalité. Le Professeur Michel Clapié abonde dans le sens de cette décision et incite le Conseil constitutionnel à assumer la dimension supra-constitutionnelle de la formulation de sa décision car faire autrement « serait renoncer aux principes constitutionnels énoncés dans l’article 1er de la Constitution qui sont le fondement même de la République en France, qui en sont pour ainsi dire le fond »[95].
Force est de constater que cette ambition s’est avérée être un succès puisqu’aucune révision n’a abouti et qu’aucune autre voie constitutionnelle, alors même qu’elles existaient, n’ont été utilisées[96]. Ce succès fut tellement fort que la portée de cette décision a perduré dans le temps. Ainsi, en 2015, lorsqu’une proposition émane du groupe socialiste de réviser la Constitution par la voie de son article 89 afin de ratifier la Charte, le Sénat oppose une fin de non-recevoir par l’adoption d’une question préalable[97]. Loin d’un seul débat politique, l’argument constitutionnel est omniprésent et abondamment cité par la droite sénatoriale qui dénonce la remise en cause du « Pacte républicain » à travers leur président de groupe d’alors, Bruno Rettailleau, se reliant directement à une interprétation de la portée de cette décision du Conseil constitutionnel[98].
Ainsi, bien qu’une partie de la doctrine puisse croire à la proclamation à venir d’une co-officialité de certaines langues régionales et minoritaires aux côté du français dans la Constitution, le Professeur Michel Verpeaux note que, même après la révision constitutionnelle de 2008 ayant conféré une certaine reconnaissance aux langues régionales au sein du texte constitutionnel, « il s'agit, pour la majorité parlementaire ayant accepté cette disposition de permettre l'adoption dans l'avenir d'une loi sur les langues régionales sans risquer la censure du Conseil constitutionnel, mais certainement pas d'autoriser la ratification de la Charte européenne des langues régionales »[99]. Du point de vue de l’autorité de la chose jugée, l’absence d’invitation à la révision constitutionnelle dans le dispositif de la décision semble donc avoir eu son effet sur « toutes les autorités administratives et juridictionnelles »[100] selon la formule du dernier alinéa de l’article 62 de la Constitution, jusqu’au constituant dérivé qui se refuse toujours à une révision substantielle de la Constitution en vue de la ratification de la Charte.
Dès lors, au regard des effets concrets de la décision ainsi que de la mobilisation abondante de l’argument constitutionnel au sein des débats du constituant dérivé, la décision de 1999 revêt visiblement une portée supra-constitutionnelle, initialement pensée et postérieurement réceptionnée comme telle.
Toutefois, il convient de relativiser la force contraignante de cette incitation à l’absence de révision constitutionnelle et, partant, son rattachement à l’autorité de la chose jugée du Conseil constitutionnel. En effet, les débats semblent davantage conférer une dimension communicationnelle qu’une dimension normative à cette formule. Elle doit alors être analysée sous le prisme de la soft Law.
ii. La relativisation manifeste de la force de l’incitation au regard des débats
Malgré son insistance sur les dangers d’une révision constitutionnelle, le Président Yves Guéna semble cependant admettre l’éventualité d’une révision. En effet, l’un des principaux arguments en faveur de la proposition initiale de rédaction d’une décision, finalement rejetée, est précisément la peur d’une révision constitutionnelle en vue d’outrepasser la décision du Conseil constitutionnel. Ainsi, le Préfet Abadie soumet cette proposition « conforté aussi à la pensée des conséquences institutionnelles que pourrait avoir cette conclusion contraire d'une inconstitutionnalité du texte ; car on ne peut s'empêcher d'imaginer la situation où une révision constitutionnelle interviendrait pour surmonter l'obstacle d'une déclaration d'inconstitutionnalité ; ce n'est pas inenvisageable compte tenu des déclarations des uns et des autres, compte tenu des poussées médiatiques complaisantes aux particularismes, compte tenu de ce qu'une partie de la classe politique peut penser de ses intérêts propres ». Le Président abonde dans le sens de cette interprétation en exposant un choix binaire : « ou nous suivons le rapport et nous « bordons » au maximum les obligations nées de la Charte ; ou nous allons vers une révision de la Constitution dont on peut se demander si elle ne serait pas pire que le mal ».
Paradoxalement, en voulant éviter l’intervention du pouvoir constituant, les conseillers acceptent donc implicitement sa supériorité en acceptant la possibilité de celui-ci de faire un « lit de justice constitutionnel ». Les interprétations doctrinales ayant vu dans la formulation du dispositif de la décision de 1999, l’affirmation d’une supra-constitutionnalité[101] sont donc à grandement relativiser. Si les conseillers semblent attachés à l’unicité de la République à travers le critère linguistique qui ne saurait tolérer une révision constitutionnelle remettant en cause le monopole de la langue française au sein de l’Etat, ils semblent l’être tout autant à la « théorie de l’aiguilleur »[102] selon laquelle le contrôle de constitutionnalité ne saurait être autrement que, en dernier ressort, formel. En effet, selon cette théorie, puisque, selon l’article 3 de la Constitution, le Peuple est le seul souverain, le Conseil constitutionnel outrepasserait sa légitimité démocratique en érigeant des principes intangibles sur lesquels le Peuple ne pourrait plus revenir. Dès lors, selon cette dernière conception, rien ne saurait s’opposer à la souveraineté, en dernier ressort, du constituant dérivé, fort de sa légitimité démocratique issue du suffrage universel. Ce n’est ainsi pas un hasard si, quatre ans après sa décision, le Conseil constitutionnel[103], alors toujours présidé par Yves Guéna et composé de cinq conseillers sur neuf ayant siégé dans la décision de 1999, met fin à la controverse doctrinale entamée par les décisions Maastricht en affirmant qu’il « ne tient ni de l'article 61, ni de l'article 89, ni d'aucune autre disposition de la Constitution le pouvoir de statuer sur une révision constitutionnelle »[104].
Les conseillers sont donc pris dans le filet des apories de la souveraineté, voire du souverainisme. Comme l’omnipotence divine, l’omnipotence juridique qu’est la souveraineté est confrontée à la contradiction ontologique qui fut formulée avec brio par le théologien et philosophe Averroès : « Dieu peut-il créer un rocher si lourd qu’il ne peut pas le soulever ? »[105] Dans un premier cas, la République française pourrait, dans sa souveraineté, quitter ce qui fait son être et ainsi abdiquer sa souveraineté, comme Dieu pourrait aller jusqu’à proclamer la haine de Dieu dans son omnipotence[106]. Elle n’aurait alors qu’à passer par la voie la plus solennelle et formellement exigeante qu’est celle de l’article 89 de la Constitution. Dans un second cas, elle ne peut s’autodétruire au nom de sa nature souveraine, comme Dieu est dépassé par la logique qu’il fonde dans une rationalité parfaite qui lui est consubstantielle[107], mais alors on nie au Souverain le pouvoir de tout faire et défaire dans le champ du droit.
Face à cette inextricable contradiction entre rationalité constitutionnelle et volonté démocratique, le Conseil constitutionnel choisit donc, sans l’admettre explicitement dans sa décision, la voie de la volonté démocratique. Ainsi, tout comme la résistance en demi-teinte au Gouvernement, l’absence de mention de la possibilité de réviser la Constitution ne revêt que la force d’une incitation douce et non obligation normative, faute de légitimité politique suffisante. A cet égard, le Professeur Blachèr relève que la décision de 1999 trahit tout de même l’acceptation implicite de la théorie de l’aiguilleur puisqu’elle pointe les dispositions avec lesquelles la Charte est incompatible, laissant la possibilité de les réviser[108].
Dès lors, puisque le Conseil constitutionnel ne peut imposer une supra-constitutionnalité normative, son incitation se doit d’entrer dans le champ politique des influences institutionnelles. Le dispositif de la décision aurait alors une portée plus politique que véritablement juridique, ce qui se ressent dans les délibérations.
b. Une incitation motivée par des passions politiques
La lecture des délibérations du 15 juin 1999 révèle la capacité du Conseil constitutionnel à dissimuler la nature profondément politique des motivations qui animent ses membres derrière la rigueur institutionnelle apparente des débats entourant les éléments juridiques en cause. Loin de s’en tenir à l’office du juge constitutionnel toutefois, les membres du Conseil constitutionnel s’engagent dans un débat passionné autour du communautarisme et de l’identité nationale, dont les effets sur la décision finale sont aussi déterminants qu’assumés par leurs promoteurs. Cette politisation des débats se manifeste d’abord à partir de la violence épidermique des réactions suscitées par la Charte (i), conduisant le Conseil à faillir dans sa mission première de pacification des conflits constitutionnels (ii).
i. Les conséquences d’une réaction politique épidermique
A la lumière de la lecture des délibérations, la dimension politique de l’article 1er de la décision déclarant la Charte inconstitutionnelle ne fait aucun doute. Monsieur Ameller, le premier conseiller à exprimer son désaccord sur le rapport initial et à se prononcer pour la non-conformité de la Charte à la Constitution, explicite lui-même que le rejet total de la logique même de l’acte contrôlé dépasse la seule portée juridique de la décision du Conseil constitutionnel mais constitue « un message sans ambiguïté qu'il faut adresser aux autorités politiques : celui du caractère inconciliable de notre Constitution avec la défense et la promotion de tous les communautarismes, qu'ils soient linguistiques, ethniques ou religieux ».
L’intention derrière la formule du Conseil est donc d’abord une recherche d’influence institutionnelle, et c’est bien comme telle qu’elle sera réceptionnée puisque, si le Sénat a pu interpréter avec un peu trop de zèle la portée de la décision de 1999 en adoptant sa question préalable, le fait même qu’une proposition de loi constitutionnelle en vue de ratifier la Charte des langues régionales et minoritaires ait été mise au débat montre l’ambivalence de la réception institutionnelle de cette décision. La dimension normative de cette formule n’a donc jamais été dépourvue d’équivoque. Du point de vue doctrinal, la décision n’a pas non plus enterré les propositions postérieures de révision constitutionnelle ayant pour objet une reconnaissance officielle des langues régionales et minoritaires au côté du français, à l’exemple du corse[109].
Toutefois, la légitimité d’un tel message politique pose question dans un contexte où le Conseil constitutionnel tente de se légitimer en qualité de juridiction et non en qualité d’organe politique, moins de cinq ans après la présidence de Robert Badinter qui a joué un rôle éminent dans ce mouvement de juridictionnalisation[110]. Les conseillers eux-mêmes émettent des doutes, à l’instar de Monsieur Mazeaud qui rappelle que le Conseil constitutionnel doit « seulement [se] prononcer sur la conformité ou non à la Constitution de la Charte, le pouvoir politique devant prendre ses responsabilités. Je le répète, ce n'est pas notre problème de savoir ce qui se passera après notre décision sur le fond ».
Pourtant, c’est bien un « souci, non pas juridique mais politique, de la lecture [des] décisions » du Conseil que traduit la formule du dispositif de la décision de 1999. Ici encore, les Sages sont donc embourbés dans des contradictions internes qui se trahissent parfois dans une seule et même intervention. Un exemple notable est certainement celui de Madame Lenoir, qui finit par conclure en disant : « Vous avez dit : "c'est un choix politique". Mais ce n'est pas le rôle du Conseil de faire un tel choix » ; tout en justifiant le point de vue défendu dans la même prise de parole par le fait que « La politique, c'est aussi dire la vérité aux gens ».
Indéniablement, le Conseil ne parvient donc pas à s’extraire des remous de la vie politique. La preuve la plus flagrante de ceci est probablement le débat entre le « péril communautariste » et le danger du « nationalisme volontariste », chacun niant par la suite son allégeance à l’un ou l’autre des camps, affichant surtout son rejet du communautarisme. Dès lors, c’est bien une question de doctrine politique qui anime le fond du débat.
Or, c’est sans doute ce versement dans le débat passionné en France sur le communautarisme qui a empêché le Conseil constitutionnel de jouer son rôle d’objectivation du conflit et in fine de pacification de la société.
ii. Le Conseil constitutionnel faillit dans sa mission de pacification de la société
Descendu dans l’arène politique, le Conseil constitutionnel ne parvient plus à conserver son apparente objectivité. C’est pourtant bien elle qui fonde la légitimité du juge quel qu’il soit. Avant même le début des débats à proprement parler, le rapporteur concède : « sans l’oublier tout à fait, j’ai fait abstraction de cette pensée pessimiste [de la constitutionnalisation du communautarisme] dans le raisonnement juridique et qui n’en a été nullement infléchi ». Cette dernière affirmation peut laisser sceptique ; d’abord parce que la politique est restée, comme il a été vu précédemment, le fil rouge des débats, mais aussi parce qu’il parait difficilement concevable de pouvoir rédiger une décision dans la rationalité juridique en ayant en permanence à l’esprit ses enjeux politiques.
Surtout, dès lors que le Conseil constitutionnel énonce un message à caractère strictement politique dans le dispositif de sa décision, cette dernière perd en force normative en l’absence d’argumentation juridique, car « soutenir que la volonté prime a pour inconvénient de dissoudre le droit dans la volonté et donc de nier l’intérêt même de discuter de la solution applicable »[111]. Certes l’autorité de la chose jugée stricto sensu reste intacte puisque l’inconstitutionnalité de la Charte dans le cadre de la saisine n’a pas été contestée, mais le flou sur la portée de la décision, incitant le politique à ne pas agir tout en le laissant libre de le faire, n’apaise en rien le débat. Au contraire, cette équivocité donne du grain à moudre aux deux parties sur le champ du droit constitutionnel. Le Gouvernement peut toujours réviser la Constitution mais à un prix politique élevé dans un débat encore plus ardent qu’il ne l’était déjà.
Les conseillers sont conscients de ce risque d’affaiblissement de l’autorité de la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Par exemple, Monsieur Colliard « souligne la lourde insistance avec laquelle le Premier ministre a récemment regretté que l'on n'ait pu reconnaître le "peuple corse" », envisageant par là une contestation plus grande encore de la décision elle-même dans son bien-fondé. L’avenir lui donnera en partie raison puisque le Premier ministre Lionel Jospin affirmera lors d’une séance de questions au gouvernement que « ratifier la charte européenne des langues régionales, ce n'est ni mettre en cause la République, ni porter atteinte à l'unité nationale, ni même affaiblir la langue française »[112] alors que la décision du Conseil constitutionnel avait déjà été rendue.
Ce sera finalement le Président de la République, Jacques Chirac, qui mettra fin au débat, au moins pour un temps, en refusant de « modifier notre Constitution et prendre le risque de porter atteinte à l'indivisibilité de la République, à l'égalité devant la loi et à l'unicité du peuple français en imposant l'usage des langues régionales dans la vie publique, dans la justice comme dans l'administration, et en conférant des droits spécifiques à des communautés linguistiques organisée »[113]. Il fait donc sien le raisonnement du Conseil constitutionnel et, de ce fait, l’impose.
In fine, le rôle de pacificateur dans un contentieux brûlant revient donc au Président de la République. Pour une partie de la doctrine, ce rôle « résulte d’une lecture de la lettre comme de l’esprit de la Constitution »[114]. Il résulte de la lettre au regard de l’article 5 qui confère au Président la charge de s’ériger en protecteur de la Constitution couplé à la procédure de révision de l’article 89 de la Constitution qui met le président de la République au centre ; il résulte de l’esprit par la proximité de la personne du Président avec le Peuple souverain de sorte que seul lui peut se faire gardien d’une certaine supra-constitutionnalité[115].
Cet épisode de la vie institutionnelle française révèle donc la dimension schmittienne de la démocratie telle qu’instaurée par la Constitution de la Ve République. En effet, la supra-constitutionnalité telle que définie par Carl Schmitt relève de la décision politique du chef de l’Etat[116] dans une « union mystico-politique » avec le Peuple[117]. En essayant bon gré mal gré d’écarter la part d’illibéralisme dans cette théorie de l’Etat, il est difficile de ne pas faire un parallèle avec la situation commentée, dans laquelle le chef de l’Etat tranche le litige et met fin à la controverse par une décision claire au nom de l’identité du Souverain.
A l’aune de cette passion politique neutralisante de l’action juridique du Conseil constitutionnel, il est alors possible de comprendre les difficultés rencontrées dans le maniement des principes du droit international et de la faiblesse du débat autour des notions juridiques.
[1] F. MICHAUT, « L’École de la "sociological jurisprudence", le réalisme américain et la "théorie de la prédiction" », Revue interdisciplinaire d'études juridiques, 17(2), 1986, p. 75.
[2] Loi constitutionnelle n° 92-554 du 25 juin 1992 ajoutant à la Constitution un titre « Des Communautés européennes et de l'Union européenne ».
[3] Cons. Const., 94-345 DC du 29 juillet 1994, Loi relative à l’emploi de la langue française.
[4] Cons. Const., n° 96-374 DC du 9 avril 1996, Loi complétant le statut d'autonomie de la Polynésie française.
[5] H. ROUSSILLON, « Le Conseil constitutionnel : une légitimité contestée », in La légitimité des juges, Presses de l’Université Toulouse Capitole, 2004.
[6] La dernière révision en date avant la décision, la loi constitutionnelle n° 99-49 du 25 janvier 1999 modifiant les articles 88-2 et 88-4 de la Constitution, fut notamment faite pour adopter le Traité d’Amsterdam.
[7] Outre les expressions issues de langues étrangères classiquement écrites en italique, les citations des délibérations adopterons cette police afin de les différencier des citations extérieures au commentaire.
[8] Pour la critique favorable, v. M. CLAPIÉ, « Le Français restera la langue de la république », Les Petites Affiches, 2000, n° s.n., p. 14-18 ; pour la critique défavorable à la décision, v. C. OLIVESI, « L’indivisibilité de la République versus langues régionales », Pouvoirs, n°93, 2000, notamment p.220-221.
[9] O. PFERSMANN, « Le droit est-il narratif, la narrativité est-elle juridique ? », Revue Droit et Littérature, 2019/1, n°3, p. 171.
[10] L. CLAUS ; R.S. KAY, « United States of America. Constitutional courts as positive Legislators in the United States », in A. R. BREWER-CARIAS, Constitutional courts as positive legislators, 2011, p. 821.
[11] MONTESQUIEU, « De l’Esprit des lois », in Oeuvres complètes, Gallimard, Bibliothèque de la Pléiade, 1951, Livre VI, Chapitre III, tome II.
[12] P. BLACHER, « Le Conseil constitutionnel en fait-il trop ? », Pouvoirs, n°105, 2003, p. 17.
[13] A. POUZET, « L’esprit de la Constitution » à travers les délibérations du Conseil constitutionnel », RDP, déc. 2025.
[14] Pour son importance exceptionnelle dans la jurisprudence constitutionnelle taïwanaise, v. T.GINSBURG, « Constitutional Courts in East Asia : Understanding Variation », in Journal of Comparative Law Volume III, Issue 2 Constitutional Courts: « Forms, Functions and Practice in Comparative Perspective », Vol III, Issue 2, p. 84.
[15] v. en ce sens P. PASSAGLIA, « The Italian Constitutional Court and the Use of Comparative Law: An Empirical Analysis », Italian review of international and comparative law, 2022, p. 119.
[16] Cela est très habituellement le cas, depuis CC 6 novembre 1962, n° 62-20 DC, comme le rapporte V. RÉVEILLÈRE, « La lettre, l’esprit et les policy arguments: controverses sur l’interprétation au Conseil constitutionnel » Cahiers de Méthodologie Juridique [Numéros spéciaux de la RRJ- Revue de la Recherche Juridique- Droit prospectif], 2025, p. 1221.
[17] A. POUZET, « L’esprit de la Constitution » à travers les délibérations du Conseil constitutionnel », op. cit., §11.
[18] Parfois même les deux tout à la fois, l’esprit étant parfois invoqué par les défenseurs de la constitutionnalité et de l’inconstitutionnalité tout à la fois, comme le rapporte V. RÉVEILLÈRE, « La lettre, l’esprit et les policy arguments: controverses sur l’interprétation au Conseil constitutionnel » Cahiers de Méthodologie Juridique [Numéros spéciaux de la RRJ- Revue de la Recherche Juridique- Droit prospectif], 2025, p. 1237.
[19] B. DUPRET, Le général et le particulier. Perspective analytique et praxéologique sur la règle de droit, Tracés, 2018 ; v. aussi sur cette difficulté les délibérations de la décision CC, 3 novembre 1977, n°77-86 DC, cité par A. POUZET, « L’esprit de la Constitution » à travers les délibérations du Conseil constitutionnel », op. cit., §31.
[20] D. BARANGER, La Constitution : Sources, interprétations, raisonnements, Dalloz, 2022, p.325.
[21] A. POUZET, « L’esprit de la Constitution » à travers les délibérations du Conseil constitutionnel », op. cit., §4.
[22] Celui-ci affirmera notamment être « contre l’esprit de la Constitution » et contre la révolution constitutionnelle par le Conseil constitutionnel, dans les délibérations des séances des 22 et 23 septembre 1992, en vue de la décision n° 92-313 DC du 23 septembre 1992 Loi autorisant la ratification du traité sur l’Union européenne.
[23] Cons. Const., 20 juillet 1988, n° 88-244 DC, Loi portant amnistie, cons. 12.
[24] A.VIALA, « Un PFRLR contre le mariage gay ? Quand la doctrine constitutionnaliste fait dire au juge le droit qu’elle veut qu’il dise », RDLF, 2013, Chron. n°4.
[25] Cons. Const. n° 91-290 DC du 9 mai 1991, Loi portant statut de la collectivité territoriale de Corse.
[26] T. GRÜNDLER, « La République française, une et indivisible ? », Revue du droit public et de la science politique en France et à l’étranger, 2007, p. 471.
[27] Cass. Req, 4 août 1859, Giorgi c. Masaspino, , Recueil Sirey, 1860, p. 240.
[28] J-M LARRALDE, « La France et les langues régionales et minoritaires : sept ans de réflexion… Pour rien », Reccueil Dalloz, n° 39, 1999, p. 598.
[29] Cass. Com., 24 mai 2011, n°10-18.608.
[30] Cass. Com, 13 décembre 2011, n°10-26.389.
[31] J. ARLETTAZ, L’Etat-Nation à l’épreuve de la constitutionnalisation des langues régionales. Etude comparée : Belgique, Espagne, Italie, Suisse, thèse dact., Université Montpellier I, 19 novembre 2007, p. 64.
[32] Cons. Const., n° 94-345 DC, 29 juillet 1994, Loi relative à l’emploi de la langue française, cons. 6.
[33] Cons. Const., n° 94-345 DC, 29 juillet 1994, préc., cons. 9.
[34] Cons. Const., n° 94-345 DC, 29 juillet 1994, préc., cons. 9.
[35] Cons. Const., n° 94-345 DC, 29 juillet 1994, préc., cons. 9.
[36] Cons. Const., n° 94-345 DC, 29 juillet 1994, préc., cons. 8.
[37]H. MERLIN-KAJMAN, « L’étrange histoire de l’ordonnance de Villers-Cotterêts : force du passé, force des signes », Histoire Epistémologie Langage, 2011, n° 33-2, pp. 88-93.
[38] Cons. Const., n° 96-373 DC du 9 avril 1996, Loi organique portant statut d'autonomie de la Polynésie française, Cons. 91-93.
[39] V. J. ARLETTAZ, « De quoi la langue est-elle le droit ? », RDLF, n° 29, 2012.
[40] G. CARCASSONNE (Rapp.), Etude sur la compatibilité entre la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires et la Constitution, Premier ministre, 1er septembre 1998 p. 56.
[41] Cons. Const., n° 96-373 DC, préc.
[42] Cons. Const., n° 96-373 DC, cons. 91.
[43] G. CARCASSONNE (Rapp.), op. cit., p. 5.
[44] On peut alors penser à l’évolution médiévale du droit applicable, à mesure que les peuples du Royaume des Francs s’homogénéisèrent pour former, peu à peu, un Peuple français uni.
[45] C. GREWE, « L’unité de l’État : entre indivisibilité et pluralisme », R.D.P., num. spé., « Les quarante ans de la Ve République », 1998, p. 1354.
[46] C. OLIVESI, « L’indivisibilité de la République versus langues régionales », Pouvoirs, n°93, 2000, p. 213.
[47] Bien que ce glissement puisse bien s’opérer, comme le rappelle : C. GREWE, « L’unité de l’État : entre indivisibilité et pluralisme », R.D.P., num. spé., « Les quarante ans de la Ve République », 1998, p. 1357.
[48] J-É. GICQUEL, « Le conseil constitutionel et les langues régionales », Petites affiches, 2011, 174-175.
[49] C. OLIVESI, op. cit.
[50] Ibidem.
[51] J. ARLETTAZ, L’Etat-Nation à l’épreuve de la constitutionnalisation des langues régionales. Etude comparée : Belgique, Espagne, Italie, Suisse, Mare et Martin, 2007, p. 62.
[52] On évoquait notamment la possibilité d’un « "refus officiel des minorités, mais reconnaissance officieuse du pluralisme, pour peu qu'il reste cantonné dans la sphère des droits individuels" », comme le disaient N. ROULAND, S. PIERRÉ-CAPS, J. POUMARÈDE, Droit des minorités et des peuples autochtones, PUF, p. 309, cités par R. DEBBASCH, « La charte européenne des langues régionales ou minoritaires compte des clauses contraires à la Constitution », La Semaine juridique. Édition générale, 1999.
[53] W. MASTOR, Le statut constitutionnel des langues régionales en droit comparé. De la reconnaissance à l’indifférence. Glottopol : Revue de sociolinguistique en ligne, 2020, n°34, p. 66 ; au contraire de J-É. GICQUEL, « Le conseil constitutionnel et les langues régionales », op. cit., p. 3.
[54] J. ARLETTAZ, « L’Etat-Nation à l’épreuve de la constitutionnalisation des langues régionales. Etude comparée : Belgique, Espagne, Italie, Suisse », op. cit., p. 378.
[55] M. VERPEAUX, « La reconnaissance constitutionnelle des langues régionales », Les Petites Affiches, LPA, 19 décembre 2008, p. 3.
[56] W. MASTOR, Le statut constitutionnel des langues régionales en droit comparé. De la reconnaissance à l’indifférence. op. cit., p. 66.
[57] J-É. GICQUEL, « Le conseil constitutionnel et les langues régionales », op. cit., p. 3.
[58] CC, 20 mai 2011, n°2011-130 QPC, Madame Cécile L. et autres.
[59] J-É. GICQUEL, « Le conseil constitutionnel et les langues régionales », op. cit., p. 5.
[60] W. MASTOR, Le statut constitutionnel des langues régionales en droit comparé. De la reconnaissance à l’indifférence. Glottopol : Revue de sociolinguistique en ligne, op. cit., p.58.
[61] Ces imprécisions terminologiques sont notamment soulignées par M. VERPEAUX, « La reconnaissance constitutionnelle des langues régionales », Les Petites Affiches, LPA, 19 décembre 2008, p. 3.
[62] B. CONSTANT, Fragments d’un ouvrage abandonné sur la possibilité d’une constitution républicaine dans un grand pays, Aubier 1991 ; cité par J. PADOVANI, « A la recherche du conservatisme de la justice constitutionnelle », in J. ARLETTAZ (dir.), « Statu Quo ? Constitution et conservatisme », IFJD, 2024, p. 82.
[63] V. en ce sens M. ALTWEGG-BOUSSAC, Conservation constitutionnelle et évolution des sociétés, in J. ARLETTAZ (dir), op.cit., pp. 113-119.
[64] V. notamment A. MANDELSTAM, La protection des minorités, Hachette, 1923, notamment pp. 367-406.
[65] S. ZWEIG, Le Monde d’Hier. Souvenirs d’un Européen, Trad. Serge Niemetz, Belfond, 1942, 1996.
[66] Cet élan dépasse l’échelle européenne, apparaissant clairement dans la jurisprudence de la Cour suprême du Canada dès 1990, et la rédaction de la décision « Mahe c/ Alberta », R.C.S. 342 en matière de minorités linguistiques.
[67] R. DEBBASCH, « La charte européenne des langues régionales ou minoritaires compte des clauses contraires à la Constitution », La Semaine juridique. Édition générale, 1999.
[68] C. OLIVESI, « L’indivisibilité de la République versus langues régionales », op. cit., p. 210.
[69] Ibidem, p. 211 : « promouvoir un canevas moderne, sorte de boîte à outils, permettant la préservation des langues ayant un caractère régional ou minoritaire ».
[70] J-M. LARRALDE, op. cit., p. 314.
[71] À noter en ce sens la décision, encore récente en 1999 : CJCE, 11 juillet 1985, « Mutsch ».
[72] C. OLIVESI, « L’indivisibilité de la République versus langues régionales », op. cit., p. 209.
[73] Ibidem, p. 215.
[74] V. en ce sens J-M. LARRALDE, op. cit., p. 317-318.
[75] Cela sera confirmé à l’intégration de la langue dans le Titre I, relatif à la Souveraineté, comme le rappelle J. ARLETTAZ, L’Etat-Nation à l’épreuve de la constitutionnalisation des langues régionales. Étude comparée : Belgique, Espagne, Italie, Suisse, op. cit., p. 27, note 113.
[76] Bien que son particularisme soit contesté (v. en ce sens E. BRILLET, Le service public « à la française » : un mythe national au prisme de l’Europe, L’économie Politique, Ed. Alternatives économiques, 2004).
[77] J-M. LARRALDE, op. cit., p. 317.
[78] J-M. LARRALDE, op. cit., p. 323 ; v. aussi W. MASTOR, “Le statut constitutionnel des langues régionales en droit comparé. De la reconnaissance à l’indifférence”. Glottopol : Revue de sociolinguistique en ligne,op. cit., p. 66.
[79] J. ARLETTAZ, L’Etat-Nation à l’épreuve de la constitutionnalisation des langues régionales. Etude comparée : Belgique, Espagne, Italie, Suisse, op. cit., p. 317.
[80] Loi constitutionnelle n°98-610 du 20 juillet 1998 relative à la Nouvelle-Calédonie.
[81] C. OLIVESI, « L’indivisibilité de la République versus langues régionales », op. cit., p. 221.
[82] R. DEBBASCH, op. cit.
[83] C. OLIVESI, « L’indivisibilité de la République versus langues régionales », op. cit., p. 209-210.
[84] C. GREWE, op. cit., p. 1359.
[85] W. MASTOR, « Le statut constitutionnel des langues régionales en droit comparé. De la reconnaissance à l’indifférence ». Glottopol : Revue de sociolinguistique en ligne, op. cit., p. 62.
[86] J-M. DENQUIN, « Un peuple a toujours le droit de changer de Constitution », Questions constitutionnelles, 2023
[87] P. AVRIL, « Le Conseil constitutionnel est-il toujours le bras armé du Gouvernement dans le parlementarisme rationalisé ? », NCC, janvier 2016, n° 50.
[88] Rapport, section V : « cette déclaration doit donc être prise pour ce qu’elle est et dit être ».
[89] R. DEBBASCH, op. cit.
[90] P. BLACHER, « Le Conseil constitutionnel en fait-il trop ? », op. cit., p. 23.
[91] Ce qui n’est pas étonnant, les efforts étant connus de tous les acteurs politiques : J-M. LARRALDE, « La France et les langues régionales ou minoritaires : sept ans de réflexion...pour rien », op. cit., p. 307.
[92] Deux questions portaient sur ce sujet, de M. Jean Briane à l’Assemblée nationale et de M. Henri Goetschy au Sénat. [93] R. DEBBASCH, op. cit.
[94] Cons. Const., n° 92-308 DC du 9 avril 1992, Traité sur l’Union européenne, Article Premier.
[95] M. CLAPIÉ, « Le Français restera la langue de la république », Les Petites Affiches, 2000, n° s.n., p. 14-18.
[96] R. PINTO, « La Charte ELRM, examen des procédures constitutionnelles permettant à la France de devenir partie », Journal du droit international, 2000, n° s.n., p. 43-44.
[97] « Ratification de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires - Examen du rapport et du texte de la commission », Compte rendu de la Commission des Lois, Séance du 14 octobre 2015.
[98] P. BLACHÈR, « les mésaventures de la ratification de la Charte européenne des langues régionales et minoritaires au Sénat : résistances constitutionnelles ou culturelles ? », Les langues régionales et la construction de l'État en Europe. LGDJ, 2019, p. 211-219.
[99] M. VERPEAUX, « La reconnaissance constitutionnelle des langues régionales (L'article 75-1 de la Constitution) », Petites affiches, n° 254, 19 décembre 2008, p. 3.
[100] Ibidem.
[101] V. supra, M. CLAPIÉ, op. cit.
[102] L. FAVOREU, « Les décisions du Conseil constitutionnel dans l'affaire des nationalisations », Revue du droit public et de la science politique en France et à l'étranger, mars-avril 1982, n° 2, p. 377-433.
[103] C. EISENMANN, La justice constitutionnelle et la Haute-Cour constitutionnelle d'Autriche, thèse, Université de Paris, 1928.
[104] Cons. Const., n° 2003-469 DC du 26 mars 2003, Révision constitutionnelle relative à l'organisation décentralisée de la République, Cons. 2.
[105] AVERROÈS, Incohérence de l’incohérence, 1179.
[106] G. D’OCKHAM, Quaestiones et decisiones in IV libros Sententiarum cum centilogio theologico, Livre II, 1319.
[107] T. D’AQUIN, Summa theologica, Première partie, « Deus est omnipotent », 1268.
[108] P. BLACHÈR, « les mésaventures de la ratification de la Charte européenne des langues régionales et minoritaires au Sénat : résistances constitutionnelles ou culturelles ? », op. cit.
[109] W. MASTOR, « Le statut constitutionnel des langues régionales en droit comparé. De la reconnaissance à l’indifférence », op. cit., 2020, p. 66.
[110] M. KOSKAS, « Juridictionnaliser pour légitimer : La contribution de Robert Badinter au Conseil constitutionnel », Les Cahiers Portalis, 2024/1 n° 13, 2024, p. 63-73.
[111] F. ROUVIÈRE, L’objectivité du droit dans les cas de désaccord persistant sur le droit entre juges, Cahiers de Méthodologie Juridique – RRJ, 2016-5 (30), 2017, p. 1961.
[112] « Langues régionales : Jacques Chirac refuse une révision de la Constitution », Les Echos, 24 juin 1999.
[113] Discours du Président de la République Jacques Chirac sur son opposition à la révision constitutionnelle nécessaire à la ratification de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires, Bordeaux , 5 juillet 1999.
[114] F. CHALTEL, « le pouvoir constituant, marque contemporaine de la souveraineté », Reccueil Dalloz, n° 14, 6 avril 2000 p. 225-228.
[115] Ibidem.
[116] C. SCHMITT, Théorie de la Constitution, 1928.
[117] R. KLEIN, « Qui est le souverain ? Carl Schmitt entre le dirigeant exceptionnel et le peuple La démocratie paradoxale de Carl Schmitt », Droit et philosophie, n° 14, décembre 2022.
Paradoxalement, en voulant éviter l’intervention du pouvoir constituant, les conseillers acceptent donc implicitement sa supériorité en acceptant la possibilité de celui-ci de faire un « lit de justice constitutionnel ». Les interprétations doctrinales ayant vu dans la formulation du dispositif de la décision de 1999, l’affirmation d’une supra-constitutionnalité[101] sont donc à grandement relativiser. Si les conseillers semblent attachés à l’unicité de la République à travers le critère linguistique qui ne saurait tolérer une révision constitutionnelle remettant en cause le monopole de la langue française au sein de l’Etat, ils semblent l’être tout autant à la « théorie de l’aiguilleur »[102] selon laquelle le contrôle de constitutionnalité ne saurait être autrement que, en dernier ressort, formel. En effet, selon cette théorie, puisque, selon l’article 3 de la Constitution, le Peuple est le seul souverain, le Conseil constitutionnel outrepasserait sa légitimité démocratique en érigeant des principes intangibles sur lesquels le Peuple ne pourrait plus revenir. Dès lors, selon cette dernière conception, rien ne saurait s’opposer à la souveraineté, en dernier ressort, du constituant dérivé, fort de sa légitimité démocratique issue du suffrage universel. Ce n’est ainsi pas un hasard si, quatre ans après sa décision, le Conseil constitutionnel[103], alors toujours présidé par Yves Guéna et composé de cinq conseillers sur neuf ayant siégé dans la décision de 1999, met fin à la controverse doctrinale entamée par les décisions Maastricht en affirmant qu’il « ne tient ni de l'article 61, ni de l'article 89, ni d'aucune autre disposition de la Constitution le pouvoir de statuer sur une révision constitutionnelle »[104].
Les conseillers sont donc pris dans le filet des apories de la souveraineté, voire du souverainisme. Comme l’omnipotence divine, l’omnipotence juridique qu’est la souveraineté est confrontée à la contradiction ontologique qui fut formulée avec brio par le théologien et philosophe Averroès : « Dieu peut-il créer un rocher si lourd qu’il ne peut pas le soulever ? »[105] Dans un premier cas, la République française pourrait, dans sa souveraineté, quitter ce qui fait son être et ainsi abdiquer sa souveraineté, comme Dieu pourrait aller jusqu’à proclamer la haine de Dieu dans son omnipotence[106]. Elle n’aurait alors qu’à passer par la voie la plus solennelle et formellement exigeante qu’est celle de l’article 89 de la Constitution. Dans un second cas, elle ne peut s’autodétruire au nom de sa nature souveraine, comme Dieu est dépassé par la logique qu’il fonde dans une rationalité parfaite qui lui est consubstantielle[107], mais alors on nie au Souverain le pouvoir de tout faire et défaire dans le champ du droit.
Face à cette inextricable contradiction entre rationalité constitutionnelle et volonté démocratique, le Conseil constitutionnel choisit donc, sans l’admettre explicitement dans sa décision, la voie de la volonté démocratique. Ainsi, tout comme la résistance en demi-teinte au Gouvernement, l’absence de mention de la possibilité de réviser la Constitution ne revêt que la force d’une incitation douce et non obligation normative, faute de légitimité politique suffisante. A cet égard, le Professeur Blachèr relève que la décision de 1999 trahit tout de même l’acceptation implicite de la théorie de l’aiguilleur puisqu’elle pointe les dispositions avec lesquelles la Charte est incompatible, laissant la possibilité de les réviser[108].
Dès lors, puisque le Conseil constitutionnel ne peut imposer une supra-constitutionnalité normative, son incitation se doit d’entrer dans le champ politique des influences institutionnelles. Le dispositif de la décision aurait alors une portée plus politique que véritablement juridique, ce qui se ressent dans les délibérations.
b. Une incitation motivée par des passions politiques
La lecture des délibérations du 15 juin 1999 révèle la capacité du Conseil constitutionnel à dissimuler la nature profondément politique des motivations qui animent ses membres derrière la rigueur institutionnelle apparente des débats entourant les éléments juridiques en cause. Loin de s’en tenir à l’office du juge constitutionnel toutefois, les membres du Conseil constitutionnel s’engagent dans un débat passionné autour du communautarisme et de l’identité nationale, dont les effets sur la décision finale sont aussi déterminants qu’assumés par leurs promoteurs. Cette politisation des débats se manifeste d’abord à partir de la violence épidermique des réactions suscitées par la Charte (i), conduisant le Conseil à faillir dans sa mission première de pacification des conflits constitutionnels (ii).
i. Les conséquences d’une réaction politique épidermique
A la lumière de la lecture des délibérations, la dimension politique de l’article 1er de la décision déclarant la Charte inconstitutionnelle ne fait aucun doute. Monsieur Ameller, le premier conseiller à exprimer son désaccord sur le rapport initial et à se prononcer pour la non-conformité de la Charte à la Constitution, explicite lui-même que le rejet total de la logique même de l’acte contrôlé dépasse la seule portée juridique de la décision du Conseil constitutionnel mais constitue « un message sans ambiguïté qu'il faut adresser aux autorités politiques : celui du caractère inconciliable de notre Constitution avec la défense et la promotion de tous les communautarismes, qu'ils soient linguistiques, ethniques ou religieux ».
L’intention derrière la formule du Conseil est donc d’abord une recherche d’influence institutionnelle, et c’est bien comme telle qu’elle sera réceptionnée puisque, si le Sénat a pu interpréter avec un peu trop de zèle la portée de la décision de 1999 en adoptant sa question préalable, le fait même qu’une proposition de loi constitutionnelle en vue de ratifier la Charte des langues régionales et minoritaires ait été mise au débat montre l’ambivalence de la réception institutionnelle de cette décision. La dimension normative de cette formule n’a donc jamais été dépourvue d’équivoque. Du point de vue doctrinal, la décision n’a pas non plus enterré les propositions postérieures de révision constitutionnelle ayant pour objet une reconnaissance officielle des langues régionales et minoritaires au côté du français, à l’exemple du corse[109].
Toutefois, la légitimité d’un tel message politique pose question dans un contexte où le Conseil constitutionnel tente de se légitimer en qualité de juridiction et non en qualité d’organe politique, moins de cinq ans après la présidence de Robert Badinter qui a joué un rôle éminent dans ce mouvement de juridictionnalisation[110]. Les conseillers eux-mêmes émettent des doutes, à l’instar de Monsieur Mazeaud qui rappelle que le Conseil constitutionnel doit « seulement [se] prononcer sur la conformité ou non à la Constitution de la Charte, le pouvoir politique devant prendre ses responsabilités. Je le répète, ce n'est pas notre problème de savoir ce qui se passera après notre décision sur le fond ».
Pourtant, c’est bien un « souci, non pas juridique mais politique, de la lecture [des] décisions » du Conseil que traduit la formule du dispositif de la décision de 1999. Ici encore, les Sages sont donc embourbés dans des contradictions internes qui se trahissent parfois dans une seule et même intervention. Un exemple notable est certainement celui de Madame Lenoir, qui finit par conclure en disant : « Vous avez dit : "c'est un choix politique". Mais ce n'est pas le rôle du Conseil de faire un tel choix » ; tout en justifiant le point de vue défendu dans la même prise de parole par le fait que « La politique, c'est aussi dire la vérité aux gens ».
Indéniablement, le Conseil ne parvient donc pas à s’extraire des remous de la vie politique. La preuve la plus flagrante de ceci est probablement le débat entre le « péril communautariste » et le danger du « nationalisme volontariste », chacun niant par la suite son allégeance à l’un ou l’autre des camps, affichant surtout son rejet du communautarisme. Dès lors, c’est bien une question de doctrine politique qui anime le fond du débat.
Or, c’est sans doute ce versement dans le débat passionné en France sur le communautarisme qui a empêché le Conseil constitutionnel de jouer son rôle d’objectivation du conflit et in fine de pacification de la société.
ii. Le Conseil constitutionnel faillit dans sa mission de pacification de la société
Descendu dans l’arène politique, le Conseil constitutionnel ne parvient plus à conserver son apparente objectivité. C’est pourtant bien elle qui fonde la légitimité du juge quel qu’il soit. Avant même le début des débats à proprement parler, le rapporteur concède : « sans l’oublier tout à fait, j’ai fait abstraction de cette pensée pessimiste [de la constitutionnalisation du communautarisme] dans le raisonnement juridique et qui n’en a été nullement infléchi ». Cette dernière affirmation peut laisser sceptique ; d’abord parce que la politique est restée, comme il a été vu précédemment, le fil rouge des débats, mais aussi parce qu’il parait difficilement concevable de pouvoir rédiger une décision dans la rationalité juridique en ayant en permanence à l’esprit ses enjeux politiques.
Surtout, dès lors que le Conseil constitutionnel énonce un message à caractère strictement politique dans le dispositif de sa décision, cette dernière perd en force normative en l’absence d’argumentation juridique, car « soutenir que la volonté prime a pour inconvénient de dissoudre le droit dans la volonté et donc de nier l’intérêt même de discuter de la solution applicable »[111]. Certes l’autorité de la chose jugée stricto sensu reste intacte puisque l’inconstitutionnalité de la Charte dans le cadre de la saisine n’a pas été contestée, mais le flou sur la portée de la décision, incitant le politique à ne pas agir tout en le laissant libre de le faire, n’apaise en rien le débat. Au contraire, cette équivocité donne du grain à moudre aux deux parties sur le champ du droit constitutionnel. Le Gouvernement peut toujours réviser la Constitution mais à un prix politique élevé dans un débat encore plus ardent qu’il ne l’était déjà.
Les conseillers sont conscients de ce risque d’affaiblissement de l’autorité de la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Par exemple, Monsieur Colliard « souligne la lourde insistance avec laquelle le Premier ministre a récemment regretté que l'on n'ait pu reconnaître le "peuple corse" », envisageant par là une contestation plus grande encore de la décision elle-même dans son bien-fondé. L’avenir lui donnera en partie raison puisque le Premier ministre Lionel Jospin affirmera lors d’une séance de questions au gouvernement que « ratifier la charte européenne des langues régionales, ce n'est ni mettre en cause la République, ni porter atteinte à l'unité nationale, ni même affaiblir la langue française »[112] alors que la décision du Conseil constitutionnel avait déjà été rendue.
Ce sera finalement le Président de la République, Jacques Chirac, qui mettra fin au débat, au moins pour un temps, en refusant de « modifier notre Constitution et prendre le risque de porter atteinte à l'indivisibilité de la République, à l'égalité devant la loi et à l'unicité du peuple français en imposant l'usage des langues régionales dans la vie publique, dans la justice comme dans l'administration, et en conférant des droits spécifiques à des communautés linguistiques organisée »[113]. Il fait donc sien le raisonnement du Conseil constitutionnel et, de ce fait, l’impose.
In fine, le rôle de pacificateur dans un contentieux brûlant revient donc au Président de la République. Pour une partie de la doctrine, ce rôle « résulte d’une lecture de la lettre comme de l’esprit de la Constitution »[114]. Il résulte de la lettre au regard de l’article 5 qui confère au Président la charge de s’ériger en protecteur de la Constitution couplé à la procédure de révision de l’article 89 de la Constitution qui met le président de la République au centre ; il résulte de l’esprit par la proximité de la personne du Président avec le Peuple souverain de sorte que seul lui peut se faire gardien d’une certaine supra-constitutionnalité[115].
Cet épisode de la vie institutionnelle française révèle donc la dimension schmittienne de la démocratie telle qu’instaurée par la Constitution de la Ve République. En effet, la supra-constitutionnalité telle que définie par Carl Schmitt relève de la décision politique du chef de l’Etat[116] dans une « union mystico-politique » avec le Peuple[117]. En essayant bon gré mal gré d’écarter la part d’illibéralisme dans cette théorie de l’Etat, il est difficile de ne pas faire un parallèle avec la situation commentée, dans laquelle le chef de l’Etat tranche le litige et met fin à la controverse par une décision claire au nom de l’identité du Souverain.
A l’aune de cette passion politique neutralisante de l’action juridique du Conseil constitutionnel, il est alors possible de comprendre les difficultés rencontrées dans le maniement des principes du droit international et de la faiblesse du débat autour des notions juridiques.
[1] F. MICHAUT, « L’École de la "sociological jurisprudence", le réalisme américain et la "théorie de la prédiction" », Revue interdisciplinaire d'études juridiques, 17(2), 1986, p. 75.
[2] Loi constitutionnelle n° 92-554 du 25 juin 1992 ajoutant à la Constitution un titre « Des Communautés européennes et de l'Union européenne ».
[3] Cons. Const., 94-345 DC du 29 juillet 1994, Loi relative à l’emploi de la langue française.
[4] Cons. Const., n° 96-374 DC du 9 avril 1996, Loi complétant le statut d'autonomie de la Polynésie française.
[5] H. ROUSSILLON, « Le Conseil constitutionnel : une légitimité contestée », in La légitimité des juges, Presses de l’Université Toulouse Capitole, 2004.
[6] La dernière révision en date avant la décision, la loi constitutionnelle n° 99-49 du 25 janvier 1999 modifiant les articles 88-2 et 88-4 de la Constitution, fut notamment faite pour adopter le Traité d’Amsterdam.
[7] Outre les expressions issues de langues étrangères classiquement écrites en italique, les citations des délibérations adopterons cette police afin de les différencier des citations extérieures au commentaire.
[8] Pour la critique favorable, v. M. CLAPIÉ, « Le Français restera la langue de la république », Les Petites Affiches, 2000, n° s.n., p. 14-18 ; pour la critique défavorable à la décision, v. C. OLIVESI, « L’indivisibilité de la République versus langues régionales », Pouvoirs, n°93, 2000, notamment p.220-221.
[9] O. PFERSMANN, « Le droit est-il narratif, la narrativité est-elle juridique ? », Revue Droit et Littérature, 2019/1, n°3, p. 171.
[10] L. CLAUS ; R.S. KAY, « United States of America. Constitutional courts as positive Legislators in the United States », in A. R. BREWER-CARIAS, Constitutional courts as positive legislators, 2011, p. 821.
[11] MONTESQUIEU, « De l’Esprit des lois », in Oeuvres complètes, Gallimard, Bibliothèque de la Pléiade, 1951, Livre VI, Chapitre III, tome II.
[12] P. BLACHER, « Le Conseil constitutionnel en fait-il trop ? », Pouvoirs, n°105, 2003, p. 17.
[13] A. POUZET, « L’esprit de la Constitution » à travers les délibérations du Conseil constitutionnel », RDP, déc. 2025.
[14] Pour son importance exceptionnelle dans la jurisprudence constitutionnelle taïwanaise, v. T.GINSBURG, « Constitutional Courts in East Asia : Understanding Variation », in Journal of Comparative Law Volume III, Issue 2 Constitutional Courts: « Forms, Functions and Practice in Comparative Perspective », Vol III, Issue 2, p. 84.
[15] v. en ce sens P. PASSAGLIA, « The Italian Constitutional Court and the Use of Comparative Law: An Empirical Analysis », Italian review of international and comparative law, 2022, p. 119.
[16] Cela est très habituellement le cas, depuis CC 6 novembre 1962, n° 62-20 DC, comme le rapporte V. RÉVEILLÈRE, « La lettre, l’esprit et les policy arguments: controverses sur l’interprétation au Conseil constitutionnel » Cahiers de Méthodologie Juridique [Numéros spéciaux de la RRJ- Revue de la Recherche Juridique- Droit prospectif], 2025, p. 1221.
[17] A. POUZET, « L’esprit de la Constitution » à travers les délibérations du Conseil constitutionnel », op. cit., §11.
[18] Parfois même les deux tout à la fois, l’esprit étant parfois invoqué par les défenseurs de la constitutionnalité et de l’inconstitutionnalité tout à la fois, comme le rapporte V. RÉVEILLÈRE, « La lettre, l’esprit et les policy arguments: controverses sur l’interprétation au Conseil constitutionnel » Cahiers de Méthodologie Juridique [Numéros spéciaux de la RRJ- Revue de la Recherche Juridique- Droit prospectif], 2025, p. 1237.
[19] B. DUPRET, Le général et le particulier. Perspective analytique et praxéologique sur la règle de droit, Tracés, 2018 ; v. aussi sur cette difficulté les délibérations de la décision CC, 3 novembre 1977, n°77-86 DC, cité par A. POUZET, « L’esprit de la Constitution » à travers les délibérations du Conseil constitutionnel », op. cit., §31.
[20] D. BARANGER, La Constitution : Sources, interprétations, raisonnements, Dalloz, 2022, p.325.
[21] A. POUZET, « L’esprit de la Constitution » à travers les délibérations du Conseil constitutionnel », op. cit., §4.
[22] Celui-ci affirmera notamment être « contre l’esprit de la Constitution » et contre la révolution constitutionnelle par le Conseil constitutionnel, dans les délibérations des séances des 22 et 23 septembre 1992, en vue de la décision n° 92-313 DC du 23 septembre 1992 Loi autorisant la ratification du traité sur l’Union européenne.
[23] Cons. Const., 20 juillet 1988, n° 88-244 DC, Loi portant amnistie, cons. 12.
[24] A.VIALA, « Un PFRLR contre le mariage gay ? Quand la doctrine constitutionnaliste fait dire au juge le droit qu’elle veut qu’il dise », RDLF, 2013, Chron. n°4.
[25] Cons. Const. n° 91-290 DC du 9 mai 1991, Loi portant statut de la collectivité territoriale de Corse.
[26] T. GRÜNDLER, « La République française, une et indivisible ? », Revue du droit public et de la science politique en France et à l’étranger, 2007, p. 471.
[27] Cass. Req, 4 août 1859, Giorgi c. Masaspino, , Recueil Sirey, 1860, p. 240.
[28] J-M LARRALDE, « La France et les langues régionales et minoritaires : sept ans de réflexion… Pour rien », Reccueil Dalloz, n° 39, 1999, p. 598.
[29] Cass. Com., 24 mai 2011, n°10-18.608.
[30] Cass. Com, 13 décembre 2011, n°10-26.389.
[31] J. ARLETTAZ, L’Etat-Nation à l’épreuve de la constitutionnalisation des langues régionales. Etude comparée : Belgique, Espagne, Italie, Suisse, thèse dact., Université Montpellier I, 19 novembre 2007, p. 64.
[32] Cons. Const., n° 94-345 DC, 29 juillet 1994, Loi relative à l’emploi de la langue française, cons. 6.
[33] Cons. Const., n° 94-345 DC, 29 juillet 1994, préc., cons. 9.
[34] Cons. Const., n° 94-345 DC, 29 juillet 1994, préc., cons. 9.
[35] Cons. Const., n° 94-345 DC, 29 juillet 1994, préc., cons. 9.
[36] Cons. Const., n° 94-345 DC, 29 juillet 1994, préc., cons. 8.
[37]H. MERLIN-KAJMAN, « L’étrange histoire de l’ordonnance de Villers-Cotterêts : force du passé, force des signes », Histoire Epistémologie Langage, 2011, n° 33-2, pp. 88-93.
[38] Cons. Const., n° 96-373 DC du 9 avril 1996, Loi organique portant statut d'autonomie de la Polynésie française, Cons. 91-93.
[39] V. J. ARLETTAZ, « De quoi la langue est-elle le droit ? », RDLF, n° 29, 2012.
[40] G. CARCASSONNE (Rapp.), Etude sur la compatibilité entre la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires et la Constitution, Premier ministre, 1er septembre 1998 p. 56.
[41] Cons. Const., n° 96-373 DC, préc.
[42] Cons. Const., n° 96-373 DC, cons. 91.
[43] G. CARCASSONNE (Rapp.), op. cit., p. 5.
[44] On peut alors penser à l’évolution médiévale du droit applicable, à mesure que les peuples du Royaume des Francs s’homogénéisèrent pour former, peu à peu, un Peuple français uni.
[45] C. GREWE, « L’unité de l’État : entre indivisibilité et pluralisme », R.D.P., num. spé., « Les quarante ans de la Ve République », 1998, p. 1354.
[46] C. OLIVESI, « L’indivisibilité de la République versus langues régionales », Pouvoirs, n°93, 2000, p. 213.
[47] Bien que ce glissement puisse bien s’opérer, comme le rappelle : C. GREWE, « L’unité de l’État : entre indivisibilité et pluralisme », R.D.P., num. spé., « Les quarante ans de la Ve République », 1998, p. 1357.
[48] J-É. GICQUEL, « Le conseil constitutionel et les langues régionales », Petites affiches, 2011, 174-175.
[49] C. OLIVESI, op. cit.
[50] Ibidem.
[51] J. ARLETTAZ, L’Etat-Nation à l’épreuve de la constitutionnalisation des langues régionales. Etude comparée : Belgique, Espagne, Italie, Suisse, Mare et Martin, 2007, p. 62.
[52] On évoquait notamment la possibilité d’un « "refus officiel des minorités, mais reconnaissance officieuse du pluralisme, pour peu qu'il reste cantonné dans la sphère des droits individuels" », comme le disaient N. ROULAND, S. PIERRÉ-CAPS, J. POUMARÈDE, Droit des minorités et des peuples autochtones, PUF, p. 309, cités par R. DEBBASCH, « La charte européenne des langues régionales ou minoritaires compte des clauses contraires à la Constitution », La Semaine juridique. Édition générale, 1999.
[53] W. MASTOR, Le statut constitutionnel des langues régionales en droit comparé. De la reconnaissance à l’indifférence. Glottopol : Revue de sociolinguistique en ligne, 2020, n°34, p. 66 ; au contraire de J-É. GICQUEL, « Le conseil constitutionnel et les langues régionales », op. cit., p. 3.
[54] J. ARLETTAZ, « L’Etat-Nation à l’épreuve de la constitutionnalisation des langues régionales. Etude comparée : Belgique, Espagne, Italie, Suisse », op. cit., p. 378.
[55] M. VERPEAUX, « La reconnaissance constitutionnelle des langues régionales », Les Petites Affiches, LPA, 19 décembre 2008, p. 3.
[56] W. MASTOR, Le statut constitutionnel des langues régionales en droit comparé. De la reconnaissance à l’indifférence. op. cit., p. 66.
[57] J-É. GICQUEL, « Le conseil constitutionnel et les langues régionales », op. cit., p. 3.
[58] CC, 20 mai 2011, n°2011-130 QPC, Madame Cécile L. et autres.
[59] J-É. GICQUEL, « Le conseil constitutionnel et les langues régionales », op. cit., p. 5.
[60] W. MASTOR, Le statut constitutionnel des langues régionales en droit comparé. De la reconnaissance à l’indifférence. Glottopol : Revue de sociolinguistique en ligne, op. cit., p.58.
[61] Ces imprécisions terminologiques sont notamment soulignées par M. VERPEAUX, « La reconnaissance constitutionnelle des langues régionales », Les Petites Affiches, LPA, 19 décembre 2008, p. 3.
[62] B. CONSTANT, Fragments d’un ouvrage abandonné sur la possibilité d’une constitution républicaine dans un grand pays, Aubier 1991 ; cité par J. PADOVANI, « A la recherche du conservatisme de la justice constitutionnelle », in J. ARLETTAZ (dir.), « Statu Quo ? Constitution et conservatisme », IFJD, 2024, p. 82.
[63] V. en ce sens M. ALTWEGG-BOUSSAC, Conservation constitutionnelle et évolution des sociétés, in J. ARLETTAZ (dir), op.cit., pp. 113-119.
[64] V. notamment A. MANDELSTAM, La protection des minorités, Hachette, 1923, notamment pp. 367-406.
[65] S. ZWEIG, Le Monde d’Hier. Souvenirs d’un Européen, Trad. Serge Niemetz, Belfond, 1942, 1996.
[66] Cet élan dépasse l’échelle européenne, apparaissant clairement dans la jurisprudence de la Cour suprême du Canada dès 1990, et la rédaction de la décision « Mahe c/ Alberta », R.C.S. 342 en matière de minorités linguistiques.
[67] R. DEBBASCH, « La charte européenne des langues régionales ou minoritaires compte des clauses contraires à la Constitution », La Semaine juridique. Édition générale, 1999.
[68] C. OLIVESI, « L’indivisibilité de la République versus langues régionales », op. cit., p. 210.
[69] Ibidem, p. 211 : « promouvoir un canevas moderne, sorte de boîte à outils, permettant la préservation des langues ayant un caractère régional ou minoritaire ».
[70] J-M. LARRALDE, op. cit., p. 314.
[71] À noter en ce sens la décision, encore récente en 1999 : CJCE, 11 juillet 1985, « Mutsch ».
[72] C. OLIVESI, « L’indivisibilité de la République versus langues régionales », op. cit., p. 209.
[73] Ibidem, p. 215.
[74] V. en ce sens J-M. LARRALDE, op. cit., p. 317-318.
[75] Cela sera confirmé à l’intégration de la langue dans le Titre I, relatif à la Souveraineté, comme le rappelle J. ARLETTAZ, L’Etat-Nation à l’épreuve de la constitutionnalisation des langues régionales. Étude comparée : Belgique, Espagne, Italie, Suisse, op. cit., p. 27, note 113.
[76] Bien que son particularisme soit contesté (v. en ce sens E. BRILLET, Le service public « à la française » : un mythe national au prisme de l’Europe, L’économie Politique, Ed. Alternatives économiques, 2004).
[77] J-M. LARRALDE, op. cit., p. 317.
[78] J-M. LARRALDE, op. cit., p. 323 ; v. aussi W. MASTOR, “Le statut constitutionnel des langues régionales en droit comparé. De la reconnaissance à l’indifférence”. Glottopol : Revue de sociolinguistique en ligne,op. cit., p. 66.
[79] J. ARLETTAZ, L’Etat-Nation à l’épreuve de la constitutionnalisation des langues régionales. Etude comparée : Belgique, Espagne, Italie, Suisse, op. cit., p. 317.
[80] Loi constitutionnelle n°98-610 du 20 juillet 1998 relative à la Nouvelle-Calédonie.
[81] C. OLIVESI, « L’indivisibilité de la République versus langues régionales », op. cit., p. 221.
[82] R. DEBBASCH, op. cit.
[83] C. OLIVESI, « L’indivisibilité de la République versus langues régionales », op. cit., p. 209-210.
[84] C. GREWE, op. cit., p. 1359.
[85] W. MASTOR, « Le statut constitutionnel des langues régionales en droit comparé. De la reconnaissance à l’indifférence ». Glottopol : Revue de sociolinguistique en ligne, op. cit., p. 62.
[86] J-M. DENQUIN, « Un peuple a toujours le droit de changer de Constitution », Questions constitutionnelles, 2023
[87] P. AVRIL, « Le Conseil constitutionnel est-il toujours le bras armé du Gouvernement dans le parlementarisme rationalisé ? », NCC, janvier 2016, n° 50.
[88] Rapport, section V : « cette déclaration doit donc être prise pour ce qu’elle est et dit être ».
[89] R. DEBBASCH, op. cit.
[90] P. BLACHER, « Le Conseil constitutionnel en fait-il trop ? », op. cit., p. 23.
[91] Ce qui n’est pas étonnant, les efforts étant connus de tous les acteurs politiques : J-M. LARRALDE, « La France et les langues régionales ou minoritaires : sept ans de réflexion...pour rien », op. cit., p. 307.
[92] Deux questions portaient sur ce sujet, de M. Jean Briane à l’Assemblée nationale et de M. Henri Goetschy au Sénat. [93] R. DEBBASCH, op. cit.
[94] Cons. Const., n° 92-308 DC du 9 avril 1992, Traité sur l’Union européenne, Article Premier.
[95] M. CLAPIÉ, « Le Français restera la langue de la république », Les Petites Affiches, 2000, n° s.n., p. 14-18.
[96] R. PINTO, « La Charte ELRM, examen des procédures constitutionnelles permettant à la France de devenir partie », Journal du droit international, 2000, n° s.n., p. 43-44.
[97] « Ratification de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires - Examen du rapport et du texte de la commission », Compte rendu de la Commission des Lois, Séance du 14 octobre 2015.
[98] P. BLACHÈR, « les mésaventures de la ratification de la Charte européenne des langues régionales et minoritaires au Sénat : résistances constitutionnelles ou culturelles ? », Les langues régionales et la construction de l'État en Europe. LGDJ, 2019, p. 211-219.
[99] M. VERPEAUX, « La reconnaissance constitutionnelle des langues régionales (L'article 75-1 de la Constitution) », Petites affiches, n° 254, 19 décembre 2008, p. 3.
[100] Ibidem.
[101] V. supra, M. CLAPIÉ, op. cit.
[102] L. FAVOREU, « Les décisions du Conseil constitutionnel dans l'affaire des nationalisations », Revue du droit public et de la science politique en France et à l'étranger, mars-avril 1982, n° 2, p. 377-433.
[103] C. EISENMANN, La justice constitutionnelle et la Haute-Cour constitutionnelle d'Autriche, thèse, Université de Paris, 1928.
[104] Cons. Const., n° 2003-469 DC du 26 mars 2003, Révision constitutionnelle relative à l'organisation décentralisée de la République, Cons. 2.
[105] AVERROÈS, Incohérence de l’incohérence, 1179.
[106] G. D’OCKHAM, Quaestiones et decisiones in IV libros Sententiarum cum centilogio theologico, Livre II, 1319.
[107] T. D’AQUIN, Summa theologica, Première partie, « Deus est omnipotent », 1268.
[108] P. BLACHÈR, « les mésaventures de la ratification de la Charte européenne des langues régionales et minoritaires au Sénat : résistances constitutionnelles ou culturelles ? », op. cit.
[109] W. MASTOR, « Le statut constitutionnel des langues régionales en droit comparé. De la reconnaissance à l’indifférence », op. cit., 2020, p. 66.
[110] M. KOSKAS, « Juridictionnaliser pour légitimer : La contribution de Robert Badinter au Conseil constitutionnel », Les Cahiers Portalis, 2024/1 n° 13, 2024, p. 63-73.
[111] F. ROUVIÈRE, L’objectivité du droit dans les cas de désaccord persistant sur le droit entre juges, Cahiers de Méthodologie Juridique – RRJ, 2016-5 (30), 2017, p. 1961.
[112] « Langues régionales : Jacques Chirac refuse une révision de la Constitution », Les Echos, 24 juin 1999.
[113] Discours du Président de la République Jacques Chirac sur son opposition à la révision constitutionnelle nécessaire à la ratification de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires, Bordeaux , 5 juillet 1999.
[114] F. CHALTEL, « le pouvoir constituant, marque contemporaine de la souveraineté », Reccueil Dalloz, n° 14, 6 avril 2000 p. 225-228.
[115] Ibidem.
[116] C. SCHMITT, Théorie de la Constitution, 1928.
[117] R. KLEIN, « Qui est le souverain ? Carl Schmitt entre le dirigeant exceptionnel et le peuple La démocratie paradoxale de Carl Schmitt », Droit et philosophie, n° 14, décembre 2022.
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