Commentaire des délibérations du 15 juin 1999, Charte européenne des langues régionales et minoritaires (Partie II), Raul BOROS et Raphaël DANTINE, doctorants, CERCOP, 1er septembre 2026
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Commentaire des délibérations du 15 juin 1999,
Charte européenne des langues régionales et minoritaires (Partie II)
Raul BOROS et Raphaël DANTINE, doctorants, CERCOP
Article réalisé sous la direction de Jordane ARLETTAZ, Professeur de droit public, Directrice du Master Théorie et Pratique du Droit Constitutionnel, CERCOP
Raul BOROS et Raphaël DANTINE, doctorants, CERCOP
Article réalisé sous la direction de Jordane ARLETTAZ, Professeur de droit public, Directrice du Master Théorie et Pratique du Droit Constitutionnel, CERCOP
II. UN MANIEMENT INSTRUMENTAL DE LA DÉCISION CONSTITUTIONNELLE
La lecture des délibérations du 15 juin 1999 permet de donner raison, à bien des égards, à tous les analystes ayant pu voir dans la décision relative à la Charte européenne des langues régionales et minoritaires une identité particulière, le Conseil constitutionnel se détachant des attendus d’un simple contrôle de constitutionnalité en tranchant le nœud gordien linguistique par sa simple décision. En effet, le « gardien de la Constitution »[1] semble manier les principes et outils juridiques à sa disposition au service d’une conviction préexistante, mais aussi aux fins d’écarter décidément les troubles linguistiques s’étant saisis de la sphère politique. Ce maniement se déploie sur deux plans qui, s’ils paraissent distincts, se nourrissent mutuellement, à bien des égards.
D’un côté, le rapport de Monsieur Abadie témoigne d’une rigueur juridique incontestable dans le traitement de la déclaration interprétative, mais cette rigueur contraste singulièrement avec la légèreté dont font preuve les membres du Conseil constitutionnel dans l’approche des notions juridiques en cause. Si les délibérations font preuve d’une incontestable appréhension, pour le moins ambiguë, des règles élémentaires du droit international qui étaient en cause dans le cas d’espèce (A), elles révèlent, d’un autre côté, le maniement audacieux de la Constitution pour fonder l'inconstitutionnalité dans le cas d’espèce, trahissant ainsi un raisonnement moins guidé par le droit que par la culture politique (B).
A. UNE APPREHENSION AMBIGUE DU DROIT INTERNATIONAL
Face à un contrôle de conformité des traités, les conseillers semblent très attachés au respect du droit international. De cette façon, ils assurent la mission de l’article 54 de la Constitution qui intègre le droit international dans le droit interne selon la logique moniste, tout en préservant la primauté de la Constitution. Une telle conciliation suppose une exigence sur le respect des normes de droit public, ce qui est permis par l’alinéa 14 du Préambule de 1946. Conscients de cette condition, les conseillers semblent vouloir être intransigeants sur la façon dont le Gouvernement respecte les règles du droit international public, en traitant la déclaration interprétative de ce dernier avec une grande rigueur (1). Toutefois, faute de maîtrise, les conseillers saisissent mal les règles fondamentales du droit international public. Pire, ils les ignorent parfois, préférant persévérer dans leur erreur. L’apparente rigueur à l’égard de la déclaration interprétative du Gouvernement contraste alors avec la légèreté avec laquelle les conseillers manipulent les principes du droit international. Ce double standard du Conseil trahit ainsi la méconnaissance du droit international par les conseillers, teinté parfois d’un brin d’auto-persuasion malhonnête (2).
1. Une apparente rigueur dans le traitement de la déclaration interprétative
Fidèle aux exigences constitutionnelles de respect du droit international, le Conseil constitutionnel refuse tout détournement de procédure. Pour ce faire, les conseillers retiennent une appréciation rigide des qualifications juridiques faites par le Gouvernement. Dans les délibérations, cela se traduit par la requalification en réserve puis la neutralisation de la déclaration interprétative faite par le Gouvernement (a). De ce fait, le Conseil défend aussi l’autonomie de son interprétation du droit, y compris des normes qu’il contrôle, en refusant de se plier à l’interprétation de la Charte proposée, voire incitée par le Gouvernement. L’intransigeance des conseillers traduit alors tacitement une volonté de ces derniers de protéger leur office (b).
a. Une requalification en réserve conforme au droit international
Face à une déclaration interprétative gouvernementale dont l’ambition était de « vider la Charte de son venin présumé »[2] d’inconstitutionnalité, le Conseil constitutionnel se trouve contraint de trancher la question de droit international aussi délicate que décisive de la nature juridique réelle de cet instrument. Si la pratique comparée démontre qu’une requalification en réserve était envisageable, le Conseil choisit de s’y refuser, au nom d’une certaine fidélité aux règles du droit international public. Ce choix, qui traduit d’abord une tentation réelle de suivre les précédents acceptant un tel détournement (i), révèle in fine un attachement aux exigences de bonne foi que commande le droit international des traités et son esprit (ii).
i. Un détournement déjà accepté par la pratique
D’après l’intervention de Madame Lenoir, le moyen tiré de l’inconstitutionnalité de l’interprétation est d’abord issu de « la lettre de la saisine du Président de la République qui a sans doute pesé ses mots ». C’est donc un sujet majeur sur lequel le Conseil constitutionnel avait à se positionner, faute de quoi il commettrait un déni de justice. Dans le même temps, le rapporteur rappelle la portée normalement non-contraignante de la déclaration interprétative qui ne « saurait donc conditionner l'exercice [du] contrôle de constitutionnalité ». En effet, le Conseil s’attache à interpréter la déclaration interprétative strictement comme telle, c’est-à-dire un document qui « doit se borner à préciser le sens et la portée qu'un Etat entend donner au traité. Elle ne doit pas exclure ou limiter l'effet juridique de certaines de ses stipulations sous peine d'être requalifiée de réserve ». C’est donc logiquement que la décision écarte l’influence de la déclaration interprétative en son considérant 4, en ce qu’elle n’est pas dotée d’une force normative à proprement parler.
L’objectif du Gouvernement, à travers cette déclaration, était pourtant précisément d’assurer la constitutionnalité de la Charte. A travers une telle déclaration, les juges du fond n’auraient donc d’autres choix que d’interpréter le texte de la Charte dans le strict cadre de la jurisprudence constitutionnelle, en interprétant ses dispositions comme devant être « « comprises» dans un sens compatible avec le Préambule de notre Constitution ». Une acceptation de la portée normative d’une telle déclaration aurait alors eu pour effet de rendre la Charte conforme à la Constitution.
Toutefois, statuer autrement reviendrait à qualifier cette déclaration de réserve au traité. En effet, selon Victor Guset, la déclaration « aboutit […] à modifier ou à exclure l’effet juridique du traité ou de certaines dispositions […] quel que soit le libellé ou sa désignation »[3] par les autorités étatiques. Pourtant, cette interprétation est en rupture avec une pratique admise par d’autres pays. Les juridictions de ces Etats ont alors altéré significativement les effets juridiques d’une disposition d’un traité en se conformant à la déclaration interprétative, se réfugiant derrière l’autonomie de leur ordre juridique national.
Ce fût notamment le cas du Tribunal Fédéral suisse qui, dans son arrêt Belilos, affirme qu’« il n'y a pas lieu pour le Tribunal fédéral de s'écarter de cette déclaration interprétative […], même si sa validité et sa portée ont été contestées en doctrine »[4]. Ainsi, cet arrêt confère une véritable valeur normative à la déclaration interprétative de la Suisse, requalifiant de ce fait cette dernière en réserve. Or, en disant que le droit au procès équitable tel que protégé par l’article 6§1 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales « vise uniquement à assurer un contrôle judiciaire final des actes ou décisions de l'autorité publique », cette déclaration semble pourtant altérer substantiellement les effets juridiques de cette disposition.
De même, pour ce qui est de la Charte européenne des langues régionales et minoritaires, la Slovaquie a formulé une déclaration interprétative qui déclare que « les termes “territoire dans lequel une langue régionale ou minoritaire est pratiquée” se réfèrent aux municipalités dans lesquelles les citoyens de la République slovaque appartenant à des minorités nationales représentent au moins 20% de la population », cette déclaration altérant là aussi substantiellement ses effets juridiques[5]. Malgré les critiques du Comité d’expert institué pour garantir la bonne application de la Charte, cette déclaration interprétative a été maintenue et continue d’avoir des effets[6]. Du point de vue réaliste, l’admission d’une déclaration interprétative modifiant substantiellement les effets d’un traité et revêtant une dimension obligatoire était donc juridiquement possible.
A cet égard, le Conseil constitutionnel a pris en considération cette possibilité puisque Madame Lenoir propose de « [requalifier] la déclaration interprétative et [dire] qu'il s'agit d'une réserve (comme l'a fait le tribunal fédéral suisse dans une décision récente) car il s'agit bien d'une réserve ! » Il est alors tout aussi louable d’avoir envisagé cette possibilité, parce qu’elle témoigne d’un effort de recherche juridique, que de l’avoir rejetée, parce que ce rejet témoigne d’un attachement au respect des règles du droit international par les autorités françaises.
ii. Un détournement refusé conformément au droit international public
La principale raison derrière le refus du Conseil constitutionnel de reconnaître l’existence d’une réserve réside dans le fait que l’admission d’une réserve contreviendrait au droit international. Madame Lenoir expose le dilemme qui se présente alors aux conseillers : « Ou on requalifie la déclaration interprétative et on dit qu'il s'agit d'une réserve […]. Or une telle réserve est illicite car elle va à l'encontre du but du traité. Elle est en outre interdite par l'article 27. On peut donc écarter cette réserve illicite comme contraire aux règles du droit public international, dans le sillage de nos décisions "Maastricht I" et "Cour pénale internationale". Ou on ferme les yeux et on fait comme si cette déclaration était purement décorative ; alors on serait confronté à la Charte et notamment à sa partie II : certes elle n'a pas d'effet direct, mais elle n'est pas pour autant dépourvue de valeur normative ».
Malgré une petite erreur de numérotation puisque c’est bien l’article 21 de la Charte qui prohibe notamment les réserves sur le Préambule, l’article 27 n’existant pas, il faut reconnaître celui-ci ne contient aucune équivoque : « Tout État peut […] formuler une ou plusieurs réserve(s) aux paragraphes 2 à 5 de l'article 7 de la présente Charte. Aucune autre réserve n'est admise. » En formulant une réserve sur « le droit imprescriptible […] de pratiquer une langue régionale ou minoritaire dans la vie privée et publique », les autorités françaises se mettraient alors directement en infraction vis-à-vis de la Charte qu’elles souhaitent ratifier.
Par cette intransigeance sur les qualifications en droit international de réserve ou de déclaration interprétative, le Conseil constitutionnel se fait alors garant d’une certaine bonne foi de la France sur la scène internationale, conformément à l’article 31 de la Convention de Vienne sur le droit des traités du 22 mai 1969. Les conseillers sont à ce titre pleinement conscients de cela puisqu’ils fondent leur raisonnement sur l’alinéa 14 du Préambule de 1946 qui dispose que « la République française, fidèle à ses traditions, se conforme aux règles du droit public international ». Il ne s’agit donc pas d’une simple préservation de l’économie du traité contrôlé, mais bien d’une défense de l’ensemble des règles de droit international public, en témoigne la mention des deux décisions « "Maastricht I" et "Cour pénale internationale" » qui laisse entrevoir la construction d’une véritable jurisprudence en matière de respect des règles du droit international public.
En outre, la validité juridique plus que discutable d’une telle réserve ne fait aucun doute. Déjà dans son arrêt Belilos, le Tribunal fédéral suisse faisait mention des réserves de la doctrine sur sa décision, assumant en quelque sorte de rendre un arrêt contra legem[7]. Donnant raison à la doctrine, cet arrêt a alors conduit à une condamnation de la Suisse par la Cour européenne des droits de l’homme après qu’elle a estimé que « la déclaration litigieuse ne répond pas à deux des impératifs de l'article 64 de la Convention, de sorte qu'il échet de la réputer non valide »[8], l’article 64 précité prohibant les réserves qui ont une portée générale. De même, les observations formulées à l’encontre de la réserve slovaque par le Comité d’expert instauré par l’article 17 de la Charte en vue de garantir sa bonne application, comme l’indique le titre de la Partie IV dans laquelle s’insère cet article, démontre de nouveau que le maintien de la considération de ces réserves de fait comme des déclarations de droit ne peut relever que de la mauvaise foi. Le choix des conseillers de vider la déclaration de toute portée normative ou de censurer le texte sur le fondement de l’alinéa 14 du Préambule de 1946 était donc, semble-t-il, la meilleure option pour rester respectueux du droit international public.
Toutefois, pour le Professeur Roger Pinto, l’interdiction des réserves sur la quasi-totalité du texte de la Charte par l’article 21 de cette dernière « ne peut concerner les réserves résultant du droit international et, en particulier du droit des traités. De telles réserves sont implicites. […] Aucune réserve ne peut être interdite qui soit de nature à empêcher un Etat d’appliquer les principes et les dispositions d’un engagement international, destructeur de l’identité et de la structure et, par là-même, de l’existence de ces Etats L’interdiction de telles réserves serait directement incompatible avec “l’objet et le but” de la convention internationale »[9]. Ce serait là cependant oublier que ce problème d’ampleur qu’est la consubstantialité entre structure de l’Etat et unicité linguistique est essentiellement un problème franco-français. La Charte, même dans son entière rédaction, n’est donc pas en soi une menace pour l’existence de ses Etats-parties, elle l’est seulement pour celle de la France telle qu’elle s’est construite. Dès lors, si cette position doctrinale ouvre une autre perspective, rien n’indique que les instances chargées du respect de la Charte mentionnée en sa Partie IV accepteront de telles « réserves implicites ». Bien que ces instances n’aient pas de pouvoirs juridiquement contraignants sur les Etats parties, aucune procédure de sanction n’étant prévue dans les dispositions de la Charte - laquelle repose essentiellement sur les rapports du Comité d’experts et du Comité des ministres par une sorte de mécanisme de name and shame - le non-respect de ces rapports semble difficilement compatible avec une application de bonne foi du droit international. Le Conseil constitutionnel a donc fait le choix, louable, d’une certaine prudence en ne s’aventurant pas sur un chemin qui aurait pu s’avérer être une impasse.
Par ailleurs, en refusant les qualifications juridiques faites par le Gouvernement, le Conseil constitutionnel protège son office et son indépendance dans l’interprétation des faits qui lui sont présentés comme de la Constitution.
b. L’affirmation tacite d’une protection de l’office du juge constitutionnel
La validité matérielle des normes dépasse l’office du juge constitutionnel, à en croire la théorie classique du rôle d’aiguilleur que possède ce dernier. En effet, la fabrique du droit se fait à différents étages, et « une loi dont le contenu est en contradiction avec les prescriptions de la Constitution cesserait d’être inconstitutionnelle si elle était votée comme loi constitutionnelle »[10], si bien que le contrôle de cette contradiction se trouve circonscrit à la forme constitutionnelle. Toutefois, ce rôle de contrôleur de la validité formelle de la Constitution est intimement lié au rôle du juge constitutionnel, voulu par le constituant de 1958. Alors, lorsque le gouvernement argue en faveur de la constitutionnalité formelle dans le cadre de sa déclaration interprétative, le Conseil constitutionnel peut, légitimement, se sentir défié ; il peut alors ressentir le besoin d’affirmer sa compétence en ce point, par un rejet de l’interprétation formelle proposée de celui-ci (i), quitte à délaisser les efforts produits par le gouvernement pour émettre cette interprétation-là (ii).
i. Une opposition frontale à l’aiguillage constitutionnel opéré par le gouvernement
La décennie 1990 est marquée par le développement d’une théorie canadienne du contrôle judiciaire dialogique, ou dialogic judicial review, qui « consisterait [dans son application au droit constitutionnel] en une interaction par laquelle le pouvoir politique aurait la possibilité d’affirmer son interprétation de la Constitution et de répondre à celle que propose le juge »[11]. Ce pouvoir d’affirmation par l’exécutif d’une certaine interprétation de la Constitution n’est toutefois pas uniquement concevable - contrairement à l’exemple canadien du dialogue entre la Cour constitutionnelle et les législatures – postérieurement à une décision du juge constitutionnel, mais aussi en amont de celles-ci, à travers notamment des déclarations interprétatives tendant à faire valoir notamment la constitutionnalité d’une ratification.
Le Conseil constitutionnel, faisant face à une déclaration interprétative dans le cas d’espèce, refuse cette logique directive et préalable à son contrôle, ou pour le moins lui renie toute efficacité. En effet, comme l’affirme d’emblée le rapporteur, cette déclaration interprétative favorable à la ratification « ne saurait [...] conditionner l’exercice [du] contrôle de constitutionnalité » opéré par le Conseil constitutionnel. Plus encore, le rapporteur Abadie continue en disant qu’il est inenvisageable de se « contenter de l’affirmation des autorités publiques selon laquelle l’engagement international […] doit être interprété comme constitutionnel : nous avons à exercer sur son contenu le plein contrôle qui nous revient ». Il s’agit de comprendre par cette formule (« le plein contrôle qui nous revient ») la réaffirmation de la primauté de l’office du Conseil constitutionnel sur la lecture gouvernementale. Le rapport, revenant à l’attribution du constituant, démontre qu’accepter la déclaration comme condition du contrôle reviendrait à laisser le gouvernement fixer lui-même les termes de sa propre conformité constitutionnelle. Cet argument se vaut d’autant plus au regard de la séparation des pouvoirs, car un juge déléguant à l’exécutif la définition du seuil de constitutionnalité abdique précisément le rôle que lui a confié le constituant au nom de ce principe au fondement de ce qu’est une Constitution[12].
Cette opposition claire à un aiguillage constitutionnel inversé, exprimée dans le rapport, est grandement suivie par les autres membres du Conseil constitutionnel. Ceux-ci se rendent particulièrement compte du danger que représente la proximité de nature entre cette déclaration et une réserve d’interprétation, interdite en l’espèce par le traité lui-même sur la plupart des dispositions. En effet, en plus de constituer un « précédent fâcheux » en accordant une quelconque effectivité directe à cette déclaration, comme le disait le rapporteur, lui accorder cette effectivité reviendrait à prendre le risque de tomber dans un piège. Comme le relève admirablement Madame Lenoir, « ou il s’agit de réserves […] mais chacun sait qu’elles sont explicitement interdites par l’article 21 de la Charte […] ou il s’agit bien d’une déclaration purement interprétative […] mais alors cette déclaration ne saurait en rien « retirer leur venin aux engagements souscrits » ». Ainsi, c’est aussi par une prudence tout à fait louable qu’il faut lire cette attitude défiante des juges constitutionnels qui, protégeant leur office du risque, double, de conférer à l’interprétation gouvernementale une effectivité infondée, ferment définitivement la porte à l’aboutissement de cette déclaration interprétative, en pratique ; ce rejet total n’est toutefois pas sans reproches.
ii. L’occultation crispée de l’entière déclaration interprétative proposée par le gouvernement
Le Conseil constitutionnel, arc-bouté contre son office[13], refuse qu’on lui « refile le bébé », pour reprendre la formulation de Michel Ameller, en lui faisant cautionner une décision politique déjà arrêtée, au nom de la Constitution. Il suit donc le rapporteur et prend la déclaration « pour ce qu’elle est et dit être : un instrument extérieur au traité et à la loi de ratification ; instrument qui n’a d’autre force normative que de concourir ultérieurement, en cas de litige, à l’interprétation de la Charte ». Toutefois, en refusant de reconduire dans sa décision et à travers la motivation de sa décision l’interprétation proposée par le gouvernement, le Conseil constitutionnel dévitalise l’ensemble des efforts proposés par celui-ci pour proposer une interprétation conforme à la Constitution du texte, ce qui n’est pas sans minimiser les chances de réussite d’une telle lecture.
La déclaration interprétative du gouvernement était le produit d’un travail décanal, résultant de plusieurs rapports effectués sous deux gouvernements différents – dans tous les sens du terme -, ce rejet n’est pas sans coût, politiquement, d’autant plus que les deux têtes de l’exécutif semblaient favorables à la ratification. Plus encore, la contrepartie semble maigre, juridiquement. En effet, si elle préserve l’office de toute influence de l’exécutif sur le contrôle constitutionnel opéré par les neuf sages, cette influence aurait été bien faible, si elle avait été prise en compte en tant que simple interprétation, comme le gouvernement le laissait entendre.
En effet, la nature-même de l’interprétation conforme est plus souple que celle des réserves elles-mêmes, et la seule contrainte qui pèse sur cette interprétation est celle de ne pas « réduire [le texte] à l’état de palimpseste »[14] ; le caractère plastique d’une telle interprétation aurait pu permettre ainsi au Conseil constitutionnel de donner suite aux propositions politiquement engageantes de l’exécutif. Si cette interprétation conforme ne relève pas de l’évidence théorique au regard des conventions internationales[15], elle a bel et bien déjà été effectuée au titre de l’article 54 par le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 76-71 DC du 30 décembre 1976. Il défendait en l’espèce que « les termes de procédure électorale uniforme […] ne sauraient être interprétés comme pouvant permettre qu’il soit porté atteinte au principe d’indivisibilité de la République »[16]. Ainsi, dans un cadre tout à fait similaire à celui discuté dans les délibérations du 15 juin 1999, le Conseil constitutionnel a déjà admis des interprétations conformes des engagements internationaux, à partir du moment où cette interprétation reste en droit interne et n’encadre « que les mesures d’application internes de l’engagement international ». En l’espèce, suivre la déclaration interprétative, ou du moins ne pas l'annihiler, aurait ainsi muni la décision du Conseil constitutionnel d’encadrer – dans le cas d’un contrôle de constitutionnalité favorable à la ratification – la législation interne qui en découlerait, comme cela a pu être fait dans le cas de la Convention de Schengen[17].
Le refus absolu de la déclaration interprétative proposée par le gouvernement semble, au regard de tous ces éléments, comme étant la manifestation d’une crispation institutionnelle qui n’a pas permis au Conseil constitutionnel de voir les avantages d’une interprétation conforme, dans la lignée proposée par le gouvernement, alors que celle-ci était bien possible. Le refus le plus total d’examiner l’opportunité de cette lecture démontre toutefois que la décision de non-conformité était peut-être bien déjà prise, du moment-même que cette interprétation a été unanimement rejetée. En effet, il aurait semblé bien difficile d’en conclure finalement à la conformité, sans suivre la voie, toute tracée par plusieurs années d’efforts et de négociations, des différents gouvernements. Ce refus contient ainsi en puissance l’inconstitutionnalité.
Bien que l’attitude du Conseil soit compréhensible et, dans un certain sens louable, elle n’est donc pas exempte de reproches, d’autant plus qu’elle s’accompagne, dans les faits, d’une méconnaissance des règles du droit international.
2. La méconnaissance formelle du droit international
Le contrôle de constitutionnalité d’un engagement international suppose, avant toute chose, une maîtrise suffisante des règles gouvernant l’interprétation des traités. Or, les délibérations du 15 juin 1999 révèlent que cette maîtrise fait cruellement défaut chez la majorité des membres du Conseil constitutionnel, qui abordent la Charte avec des réflexes issus de la pratique de la Constitution française. Cette méconnaissance se manifeste d’abord dans le traitement erratique réservé au Préambule de la Charte, dont la valeur normative fait l’objet d’une confusion persistante (a) avant de se révéler plus radicalement encore dans la dissociation artificielle opérée entre les titres II et III du traité, conduisant à une censure fondée sur des bases que le texte lui-même ne commandait pas (b).
a. La méconnaissance de l’absence de force normative du Préambule des traités internationaux
Le traitement réservé au Préambule de la Charte européenne des langues régionales et minoritaires lors de la séance de délibérations constitue peut-être l’illustration la plus frappante des insuffisances méthodologiques ayant conduit le Conseil constitutionnel à une décision si sévèrement critiquée. Loin de s’appuyer sur les règles éprouvées du droit international des traités, les membres du Conseil constitutionnel ont abordé ce Préambule avec une confusion manifeste (i), que seule l’intervention de la doctrine permettra partiellement de dissiper, sans pour autant dissoudre le malaise ambiant, finissant par imprégner la rédaction de la décision (ii).
i. Une incertitude juridique omniprésente entre les membres
Ce qui frappe l’observateur juridique à la lecture des délibérations relatives au Préambule de la Charte est l’absence de connaissance partagée sur la valeur juridique des traités, en droit international. En effet, malgré l’excellence du rapport mentionnant d’emblée les points problématiques du Préambule avant de préciser l’absence de force obligatoire de celui-ci, la question de sa constitutionnalité est reprise ardemment par les membres lors des discussions. La quasi-totalité des conseillers qui s’y réfèrent le font pour en critiquer le contenu, s’attaquant notamment à l’expression d’un « droit imprescriptible » de pratiquer une langue régionale ou minoritaire dans la vie privée et publique, ainsi qu’à la notion de « groupes » de locuteurs.
Monsieur Ameller, Madame Lenoir et Monsieur Colliard s’insurgent contre ces formulations comme si elles constituaient, du simple fait de leur formulation, des obligations directement opposables à la France, sans jamais interroger préalablement la question, pourtant fondamentale, de savoir si ce Préambule était doté d’une quelconque force normative au regard du droit international, et donc s’il pouvait être véritablement inconstitutionnel. Or, cette question est indisputable en droit international public, non seulement du point de vue de la doctrine[18], mais aussi et surtout au regard de la jurisprudence de la Cour internationale de Justice[19] et de la Convention de Vienne de 1969 elle-même, cantonnant le Préambule, qu’il soit formel ou non[20], à sa fonction d’élément de contexte, ou tout au plus comme un élément d’interprétation[21]; en nul cas il ne saurait être vecteur d’obligations autonomes.
Ce que les délibérations permettent de démontrer avant tout, c’est que cette règle pourtant élémentaire de droit international n’a pas été intégrée par la majorité des membres du Conseil. Ces derniers se retrouvent ainsi à débattre longuement d’un texte qui, à supposer qu’il eût été correctement qualifié depuis le départ, aurait dû être écarté du débat constitutionnel comme dépourvu de portée contraignante autonome. C’est Madame Lenoir qui finit par se rendre à l’évidence (et de changer radicalement de position), en lisant lors de la séance de l’après-midi le commentaire du Professeur Alain Pellet selon lequel le préambule d’un traité n’a pas de valeur normative. Ce revirement tardif en cours de séance témoigne de la capacité de la doctrine de rattraper in extremis la méconnaissance du droit par les membres du Conseil constitutionnel, sans toutefois permettre une délibération sereinement fondée en droit. La réalisation intervenant trop tard, le malaise demeure.
ii. Un choix rédactionnel motivé par le malaise ressenti à l’égard du Préambule
Si la doctrine a finalement fourni au Conseil l’ancrage juridique lui manquant, elle n’a pas suffi à dissiper le malaise éprouvé au regard du Préambule. Celui-ci est, pour partie, explicable par un phénomène de contamination conceptuelle, les membres étant par formation (et surtout par culture) juridiquement français, accoutumés à un Préambule normatif et invocable devant le juge, sur lequel ils peuvent plus ou moins largement se prononcer, et devant lequel ils peuvent dans certains cas se retrouver tout à fait démunis[22]. Cette habitude mentale, bien récente à l’échelle de la culture constitutionnelle[23], a visiblement conduit à transposer réflexivement au Préambule de la Charte une valeur normative n’y ayant été pas attachée. L’expression « droit imprescriptible » n’a fait qu’amplifier cette confusion des membres[24], peu habitués aux conventions d’écriture propres aux instruments internationaux, en conférant au Préambule une résonance normative, bien qu’il soit dépourvu de portée obligatoire dans les faits.
Une fois démasqué, le malaise demeure toutefois par-delà le droit, et cela finit par entacher tout le raisonnement encadrant la rédaction de la décision par le Conseil constitutionnel. Ce Préambule, vu de manière oxymorique comme à la fois non normatif et profondément inconstitutionnel par Monsieur Mazeaud, révèle moins l’argument des juges que leur embarras face à la rédaction de la décision, se retrouvant sans fondement, en fin de journée, pour attaquer au fond les objectifs de la Charte. Faute de pouvoir se fonder sur une inconstitutionnalité textuelle robuste tirée de la seule partie III, que le rapporteur avait jugée conforme à la Constitution, et faute de vouloir ou de pouvoir ignorer le Préambule après en avoir tant débattu, le Conseil se trouve dans l’impossibilité d’assumer pleinement sa position. C’est le Secrétaire général qui trouve l’issue, qualifiée d’« hypocrite » par Monsieur Ameller lui-même, en visant dans la décision finale, au point 12, « les dispositions précitées de la Charte » pour fonder l’inconstitutionnalité, s’abstenant donc soigneusement de mentionner le Préambule, alors même que c’est sur ce point précis que les membres venaient de s’affronter.
La formule, choisie pour ne pas que l’on se « fiche » du Conseil, ou plus exactement de sa méconnaissance, selon l’expression de Madame Lenoir, constitue ainsi une (in)élégance rhétorique destinée à masquer l’ignorance des règles du droit international des traités. Comme à son habitude dans bien d’autres cas, « à force de vouloir être subtil, le juge constitutionnel trahirait une certaine hypocrisie en cherchant à esquiver une réponse claire pour ne pas se découvrir au sein d’un contentieux» embarassant [25]. La « juridiction »[26]se trouve ainsi, pour reprendre les mots mêmes des membres, à « étouffer le droit », pour ne pas perdre la face au niveau politique et international. Ce n’est là toutefois que la face émergée de l’hypocrisie…
b. Une censure « hors-sol » du titre II
La décision du 15 juin 1999 se distingue par une audace particulière dans le traitement de la Charte, tout à fait retrouvable et analysable dans les délibérations des membres du Conseil constitutionnel. En effet alors que la saisine portait avant tout sur les engagements souscrits au regard du titre III, c’est sur les engagements du titre II que les membres du Conseil constitutionnel fondent les arguments les plus virulents de leur censure, en lui conférant une portée normative autonome que ni le rapport explicatif, ni le rapporteur, ni même le Secrétaire général ne reconnaissaient. Ce faisant, ils dissocient artificiellement deux parties d’un texte dont l’économie générale commandait une lecture unitaire (i), tout en écartant sans ménagement les outils interprétatifs qui auraient précisément pu permettre d’éviter cette impasse (ii).
i. La dissociation artificielle des Titres II et III
Le rapport aborde le Titre II sans détour quant aux questions de constitutionnalité qu’il soulève, mais avec clarté dans sa valeur juridique. Dès le départ, il est ainsi affirmé que « la partie II n'a pas d'effet débordant hors du champ ouvert par les obligations acceptées de la partie III ». Plus tard, le rapporteur explique : « initialement j'ai cherché ce qui, dans l'esprit et la lettre de la Charte, pouvait être des marques nettes […] j'en aurais trouvé si j'avais pu prouver que la partie II avait une portée contraignante "débordant" les engagements de la partie III, mais j'ai dû reconnaître que c'étaient les mesures concrètes choisies par la France au titre de la partie III de la Charte qui devaient être soumises à l'examen de constitutionnalité, certes à la lumière des "principes et objectifs" de la partie II, et que la partie II n'avait à être contrôlée que dans la mesure où elle orientait et inspirait la partie III ». Sur ce point, tous les indices convergent dans le sens d’une telle compréhension de la Charte. Outre le rapport explicatif, le Conseil d’Etat, qui a pourtant abouti à la même conclusion que le Conseil constitutionnel lorsqu’il a été saisi pour avis, a principalement fondé son avis sur les articles 9 et 10 présents dans la Partie III[27].
Toutefois, à l’instar de Monsieur Colliard, la plupart des conseillers ne sont « pas très [convaincus] par la démonstration qui nous est faite, et notamment par le fait que la partie II n'aurait pas de valeur normative ». De même, Madame Veil, soutenue par Monsieur Mazeaud, affirme qu’il « semble que la partie II a une portée normative qui va au-delà de la partie III ». Tout cela, alors qu’avant le vote le Secrétaire général était intervenu pour dire que « s’ils avaient une portée contraignante il y aurait inconstitutionnalité. Mais nous sommes convaincus que l’économie même de cette Charte interdit de donner à la partie II des effets contraignants plus importants que ceux de la partie III ». Les conseillers persistent et signent donc dans un entêtement sur une censure fondée presque exclusivement sur la Partie II de la Charte, témoignant ainsi d’une méconnaissance complète du droit international dont ils souhaitent pourtant garantir le respect par la France.
Par exemple, la protestation de Madame Lenoir témoigne d’une ignorance certaine. Selon elle, « on nous dit : la partie II n'est pas contraignante car elle fixe les objectifs. Mais regardez les directives communautaires qui sont de même nature : on peut même écarter une loi nationale contraire ! ». Or, comme le dit Monsieur Abadie, les directives communautaires ne sont pas de la même nature que des objectifs affichés au début d’un traité. En effet, la nature obligatoire et normative d’une directive communautaire est prévue par le droit positif. Déjà en 1999, l’article 249 du Traité sur les communautés européennes stipulait que « la directive lie tout Etat membre destinataire quant aux résultats à atteindre ». De plus, l’Union européenne a des institutions fortes et un pouvoir de sanction, de sorte que la Cour de justice des communautés européennes a pu imposer des exigences plus élevées dans l’application du droit de l’Union européenne que dans celle du droit international plus classique, en obligeant par exemple le juge national à écarter une loi contraire à une directive[28]. A l’inverse, la Charte ne peut créer véritablement de droit dérivé, ni n’implique un quelconque contrôle juridictionnel qui conduirait à conférer une valeur normative certaine aux objectifs mentionnés à la Partie II. La comparaison opérée par Madame Lenoir n’est donc pas pertinente.
De plus, l’avis du Conseil d’Etat a été largement instrumentalisé par les détracteurs de la Charte afin de légitimer leurs arguments. Par exemple, Madame Lenoir affirme : « je pense comme le Conseil d’Etat et contrairement à ce que disent le Gouvernement et le rapporteur, que ces dispositions ont une force contraignante par elles-mêmes ». Or, si le Conseil d’Etat estime que « les engagements résultant de la convention comprennent […] des objectifs ou principes, définis dans la Partie II, que l’Etat signataire doit appliquer à l’ensemble des langues définies ci-dessus et pratiquées sur son territoire »[29], il ne va pas jusqu’à reconnaître une portée normative en tant que telle à la Partie II. Ainsi, s’il est envisageable de fonder une déclaration de non-conformité sur la Partie II de la Charte, il convient de le faire en étant au clair sur la nature et la Portée de cette dernière, ce qui implique notamment de ne pas ignorer totalement la Partie III qui forme une base plus concrète pour fonder une décision. Même en censurant abstraitement un texte sur son esprit, ignorer toute une Partie revient aussi à ignorer l’économie du traité, abandonner toute tentative d’interprétation systématique pour s’intéresser à des dispositions sans savoir comment elles s’insèrent dans un véhicule normatif voir dans un ordre normatif. En somme, la solution trouvée était possible mais elle manque de rigueur juridique.
C’est précisément ce manque de rigueur juridique qui trahit l’ignorance juridique de certains conseillers qui ne savent parfois pas déterminer le poids d’un texte. A ce titre, l’ignorance totale du rapport explicatif qui accompagne la Charte illustre bien cela, ce qui ne permet pas d’appréhender pleinement la norme contrôlée.
ii. Le rejet des outils de compréhension du texte
Initialement, le rapporteur Abadie prend en compte le rapport explicatif qui accompagne la Charte. Ainsi, il interprète la Charte à la lumière de ce rapport explicatif fourni en complément du texte par le Conseil de l’Europe : « Comme l'indique le paragraphe 41 du "rapport explicatif" de la Charte : « l'objectif de la partie III est de traduire en règles précises les principes généraux de la partie II » ... Le Conseil peut donc estimer que, s'il lui revient d'examiner la conformité à la Constitution des engagements souscrits par la France dans la Partie III à la lumière des principes et objectifs énoncés dans la Partie II, il ne lui revient d'examiner la conformité à la Constitution de la partie II que dans la mesure de ces engagements ; c'est ce que je disais au regard de l'avis du Conseil d’Etat, la partie II n'a pas d'effet débordant hors du champ ouvert par les obligations acceptées de la partie III. »
En effet, contrairement à la déclaration interprétative, le rapport explicatif rentre dans « ce qu’on appelle le “contexte” dans le droit des traités. Le juge devra s’appuyer sur le rapport explicatif », comme le rappelle le Secrétaire général, tentant de donner aux conseillers un éclairage juridique. Il fait là référence aux règles d’interprétation posées par l’alinéa 2 de l’article 31 de la Convention de Vienne sur le droit des traités qui inclut dans le contexte « aux fins de l’interprétation d’un traité […] tout instrument établi par une ou plusieurs parties à l'occasion de la conclusion du traité et accepté par les autres parties en tant qu'instrument ayant rapport au traité ». Cet instrument rentre dans une hiérarchie des méthodes d'interprétations : « les traités doivent être interprétés : suivant le sens ordinaire à attribuer aux termes du traité [ ;] dans leur contexte, en prenant en compte ce qui entoure le texte [ ;] à la lumière de son objet (ce sur quoi porte le traité et de son but (objectif poursuivi par les parties en signant) »[30]. En l’absence de clarté dans la lettre du traité, il faut donc s’appuyer sur ce qui l’entoure, dont le rapport explicatif de la Charte fait partie, or au regard des débats sur le sens et la portée de la Partie II, force est de constater que sa lettre, seule, ne suffit pas à l’appréhender. Le rapport explicatif apparaît donc indispensable pour appréhender le sens des dispositions de la Charte.
Pourtant, les conseillers semblent hostiles à donner du crédit à ce rapport. Ainsi, après l’intervention du Secrétaire général pour rappeler les règles du droit international public, Mme Lenoir maintient en disant que « Les textes internationaux sont contraignants. Ce traité est un traité » et la Partie II est par conséquent tout aussi contraignante. Une telle position en faveur de l’autonomie de cette Partie se retrouve explicitement dans le considérant 2 de la décision qui affirme que la « partie II a une portée normative propre » et est donc en elle-même contraire à l’article 2 de la Constitution.
Le rapport explicatif étant un instrument interprétatif, il était à mettre en relation avec les autres dispositions du traité, « Préambule et annexes » inclus comme le stipule l’article 31 de la Convention de Vienne. Le Conseil constitutionnel n’était donc pas lié par ce rapport et son interprétation pouvait diverger. Néanmoins, l’infirmation sans nuance de l’interprétation proposée par le rapport explicatif, ainsi que le désaveu de sa portée juridique, alors même qu’il proposait une interprétation de la Partie II qui la rendrait conforme à la Constitution puisqu’elle est indexée sur les mesures auxquelles la France a souscrit, pose juridiquement de sérieuses questions. Il aurait alors sans doute été plus “sage” pour les Sages de tempérer les interprétations proposées en opposant les instruments interprétatifs entre eux afin d’en tirer un sens général du traité.
Dès lors, il est possible de s’interroger sur la bonne foi de l’interprétation des conseillers, d’emblée heurtés par l’esprit du texte. L’écartement total du rapport explicatif, menant à une interprétation contraire à la Constitution, relève donc visiblement d’un certain « biais de confirmation »[31]. Si ce biais est inhérent à l’interprétation des juges, soumis à des biais cognitifs et donc conférant à toute décision une part de subjectivité voire d’arbitraire[32], du point de vue positiviste, il aurait été bienvenu de se contraindre à une éthique personnelle d’objectivité qui suppose de ne pas ignorer purement et simplement un élément clé de l’interprétation d’un texte juridique sans même argumenter cet écart au cours des débats, surtout lorsqu’un haut fonctionnaire spécialisé intervient pour rappeler l’importance de cet élément.
Ce biais cognitif s’exprime d’autant plus lorsqu’il est mis en perspective avec la pondération des autres éléments qui forment le « contexte ». En effet, alors que le rapport explicatif est écarté, de même que la déclaration interprétative du Gouvernement (à ceci près que cet écart est, lui, justifié par des arguments de droit), les conseillers confèrent au Préambule une dimension presque voire totalement normative, conférant un poids exagérément supérieur à ce qui est censé être un élément du contexte parmi d’autres. Cette attitude arbitraire à l’égard des règles du droit international public s'explique alors par un défaut de compétences des conseillers constitutionnels, compétences qui permettent de mieux lutter contre l’arbitraire grâce à une meilleure connaissance du droit objectif et dont le défaut s’exprime en l’espèce sur plusieurs aspects.
B. UN DISCUTABLE MANIEMENT DES PRINCIPES JURIDIQUES
Le vernis juridique dont le Conseil constitutionnel recouvre ses travaux ne suffit pas à masquer la réalité politique de ses débats. En effet, si les membres s’efforcent de parer leurs délibérations d’une rigueur juridique apparente, tout observateur rôdé au raisonnement juridictionnel peine à y voir une démarche conséquente de nature juridique. Si la mise en scène de la juridicité s’illustre particulièrement lors de l’examen des principes constitutionnels les plus importants invoqués à l’encontre de la Charte (1), le traitement de ces derniers et la coloration politique des échanges finissent par lever le voile sur la nature réelle du contrôle opéré par l’institution (2).
1. Une compréhension politisée des principes juridiques
Les principes juridiques sont d’abord des principes. Ils ont en ce sens une certaine valeur narrative, déterminée historiquement, et dont la prééminence sur leurs semblables dépend d’une certaine consolidation discursive continue, par les acteurs institutionnels dans leur fonctionnement, mais aussi par les individus, qu’ils soient administrés, justiciables ou citoyens. Lorsque Jacques Chirac se déclare, dans son discours breton du 29 mai 1996 en « plein accord avec les principes défendus par la Charte »[33], il faut donc y voir là un renforcement de la légitimité de ces principes et leur prééminence discursive sur d’autres principes, démunis de cette validation présidentielle.
Toutefois, cette prééminence théorique s’avère bien maigre à la lecture de la décision du 15 juin 1999, l’ensemble de l’édifice principiel de la Charte se retrouvant démantelé par le Conseil constitutionnel au nom d’autres principes, plus légitimes et surtout plus proches de la vérité institutionnelle défendue par celui-ci. Ce démantèlement ne se fait toutefois pas sans casse, les principes vainqueurs étant eux-mêmes déformés par le contrôle constitutionnel afin de pouvoir être frontalement opposés à ceux défendus par la Charte. Ainsi, si « le refus de retenir la conformité entre la Charte et la Constitution a […] permis au Conseil Constitutionnel d’apporter une nouvelle pierre à un édifice jurisprudentiel déjà bien étoffé et dont les principes d’indivisibilité de la République et d’égalité devant la loi constituent les pierres angulaires »[34], cet ajout s’est fait au prix d’une restriction du principe d’égalité (a) et d’une étendue de celui d’indivisibilité (b).
a. Une restriction attendue du principe d’égalité
Selon le doyen Vedel, l’égalité est une « intuition contradictoire et énigmatique »[35], et c’est là précisément ce qui lui confère une place de choix à la fois dans les arguments dirigés à l’encontre de la Charte et dans ceux dirigés en défense de celle-ci. En effet, empreinte d’éternité, cette « Janus constitutionnelle »[36] se fonde sur la dualité conceptuelle qui forme sa conception moderne. Si elle existe afin de permettre le vivre-ensemble, en acceptant dès la naissance tous les membres qualifiés du corps social également, elle s’inscrit dans l’universalisme prévalant en France depuis la Révolution française, mais aussi et surtout dans le « projet uniformisant »[37] qu’a porté celle-ci. Entre une égalité inclusive devant la loi et une égalité uniformisante des individus, les délibérations du 15 juin 1999 penchent de manière patente vers cette seconde conception. Si ce choix est tout à fait cohérent au regard de la jurisprudence du Conseil constitutionnel (i), il n’est absolument pas motivé par cet argument, ni par d’autres véritables arguments juridiques (ii).
i. Une inscription dans la conception classique du principe d’égalité
La mobilisation du principe d’égalité dans les délibérations du 15 juin 1999 s’inscrit dans une tradition juridique que le rapporteur Abadie synthétise avec clarté, en affirmant que « c’est seulement en tant que citoyen que chacun a le droit d’employer d’étudier, d’enseigner ou de promouvoir une autre langue que le français ». Ce faisant, il rappelle, avec évidence, la conception abstraite et individuelle de l’égalité devant la loi, assurée par le premier article de la Constitution française à « tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion », depuis la loi constitutionnelle n°95-880 du 4 août 1995. Ce rappel, confirmé par les autres membres du Conseil lors des discussions, était tout à fait attendu, cette conception étant ancienne dans sa jurisprudence[38].
Si la doctrine a finalement fourni au Conseil l’ancrage juridique lui manquant, elle n’a pas suffi à dissiper le malaise éprouvé au regard du Préambule. Celui-ci est, pour partie, explicable par un phénomène de contamination conceptuelle, les membres étant par formation (et surtout par culture) juridiquement français, accoutumés à un Préambule normatif et invocable devant le juge, sur lequel ils peuvent plus ou moins largement se prononcer, et devant lequel ils peuvent dans certains cas se retrouver tout à fait démunis[22]. Cette habitude mentale, bien récente à l’échelle de la culture constitutionnelle[23], a visiblement conduit à transposer réflexivement au Préambule de la Charte une valeur normative n’y ayant été pas attachée. L’expression « droit imprescriptible » n’a fait qu’amplifier cette confusion des membres[24], peu habitués aux conventions d’écriture propres aux instruments internationaux, en conférant au Préambule une résonance normative, bien qu’il soit dépourvu de portée obligatoire dans les faits.
Une fois démasqué, le malaise demeure toutefois par-delà le droit, et cela finit par entacher tout le raisonnement encadrant la rédaction de la décision par le Conseil constitutionnel. Ce Préambule, vu de manière oxymorique comme à la fois non normatif et profondément inconstitutionnel par Monsieur Mazeaud, révèle moins l’argument des juges que leur embarras face à la rédaction de la décision, se retrouvant sans fondement, en fin de journée, pour attaquer au fond les objectifs de la Charte. Faute de pouvoir se fonder sur une inconstitutionnalité textuelle robuste tirée de la seule partie III, que le rapporteur avait jugée conforme à la Constitution, et faute de vouloir ou de pouvoir ignorer le Préambule après en avoir tant débattu, le Conseil se trouve dans l’impossibilité d’assumer pleinement sa position. C’est le Secrétaire général qui trouve l’issue, qualifiée d’« hypocrite » par Monsieur Ameller lui-même, en visant dans la décision finale, au point 12, « les dispositions précitées de la Charte » pour fonder l’inconstitutionnalité, s’abstenant donc soigneusement de mentionner le Préambule, alors même que c’est sur ce point précis que les membres venaient de s’affronter.
La formule, choisie pour ne pas que l’on se « fiche » du Conseil, ou plus exactement de sa méconnaissance, selon l’expression de Madame Lenoir, constitue ainsi une (in)élégance rhétorique destinée à masquer l’ignorance des règles du droit international des traités. Comme à son habitude dans bien d’autres cas, « à force de vouloir être subtil, le juge constitutionnel trahirait une certaine hypocrisie en cherchant à esquiver une réponse claire pour ne pas se découvrir au sein d’un contentieux» embarassant [25]. La « juridiction »[26]se trouve ainsi, pour reprendre les mots mêmes des membres, à « étouffer le droit », pour ne pas perdre la face au niveau politique et international. Ce n’est là toutefois que la face émergée de l’hypocrisie…
b. Une censure « hors-sol » du titre II
La décision du 15 juin 1999 se distingue par une audace particulière dans le traitement de la Charte, tout à fait retrouvable et analysable dans les délibérations des membres du Conseil constitutionnel. En effet alors que la saisine portait avant tout sur les engagements souscrits au regard du titre III, c’est sur les engagements du titre II que les membres du Conseil constitutionnel fondent les arguments les plus virulents de leur censure, en lui conférant une portée normative autonome que ni le rapport explicatif, ni le rapporteur, ni même le Secrétaire général ne reconnaissaient. Ce faisant, ils dissocient artificiellement deux parties d’un texte dont l’économie générale commandait une lecture unitaire (i), tout en écartant sans ménagement les outils interprétatifs qui auraient précisément pu permettre d’éviter cette impasse (ii).
i. La dissociation artificielle des Titres II et III
Le rapport aborde le Titre II sans détour quant aux questions de constitutionnalité qu’il soulève, mais avec clarté dans sa valeur juridique. Dès le départ, il est ainsi affirmé que « la partie II n'a pas d'effet débordant hors du champ ouvert par les obligations acceptées de la partie III ». Plus tard, le rapporteur explique : « initialement j'ai cherché ce qui, dans l'esprit et la lettre de la Charte, pouvait être des marques nettes […] j'en aurais trouvé si j'avais pu prouver que la partie II avait une portée contraignante "débordant" les engagements de la partie III, mais j'ai dû reconnaître que c'étaient les mesures concrètes choisies par la France au titre de la partie III de la Charte qui devaient être soumises à l'examen de constitutionnalité, certes à la lumière des "principes et objectifs" de la partie II, et que la partie II n'avait à être contrôlée que dans la mesure où elle orientait et inspirait la partie III ». Sur ce point, tous les indices convergent dans le sens d’une telle compréhension de la Charte. Outre le rapport explicatif, le Conseil d’Etat, qui a pourtant abouti à la même conclusion que le Conseil constitutionnel lorsqu’il a été saisi pour avis, a principalement fondé son avis sur les articles 9 et 10 présents dans la Partie III[27].
Toutefois, à l’instar de Monsieur Colliard, la plupart des conseillers ne sont « pas très [convaincus] par la démonstration qui nous est faite, et notamment par le fait que la partie II n'aurait pas de valeur normative ». De même, Madame Veil, soutenue par Monsieur Mazeaud, affirme qu’il « semble que la partie II a une portée normative qui va au-delà de la partie III ». Tout cela, alors qu’avant le vote le Secrétaire général était intervenu pour dire que « s’ils avaient une portée contraignante il y aurait inconstitutionnalité. Mais nous sommes convaincus que l’économie même de cette Charte interdit de donner à la partie II des effets contraignants plus importants que ceux de la partie III ». Les conseillers persistent et signent donc dans un entêtement sur une censure fondée presque exclusivement sur la Partie II de la Charte, témoignant ainsi d’une méconnaissance complète du droit international dont ils souhaitent pourtant garantir le respect par la France.
Par exemple, la protestation de Madame Lenoir témoigne d’une ignorance certaine. Selon elle, « on nous dit : la partie II n'est pas contraignante car elle fixe les objectifs. Mais regardez les directives communautaires qui sont de même nature : on peut même écarter une loi nationale contraire ! ». Or, comme le dit Monsieur Abadie, les directives communautaires ne sont pas de la même nature que des objectifs affichés au début d’un traité. En effet, la nature obligatoire et normative d’une directive communautaire est prévue par le droit positif. Déjà en 1999, l’article 249 du Traité sur les communautés européennes stipulait que « la directive lie tout Etat membre destinataire quant aux résultats à atteindre ». De plus, l’Union européenne a des institutions fortes et un pouvoir de sanction, de sorte que la Cour de justice des communautés européennes a pu imposer des exigences plus élevées dans l’application du droit de l’Union européenne que dans celle du droit international plus classique, en obligeant par exemple le juge national à écarter une loi contraire à une directive[28]. A l’inverse, la Charte ne peut créer véritablement de droit dérivé, ni n’implique un quelconque contrôle juridictionnel qui conduirait à conférer une valeur normative certaine aux objectifs mentionnés à la Partie II. La comparaison opérée par Madame Lenoir n’est donc pas pertinente.
De plus, l’avis du Conseil d’Etat a été largement instrumentalisé par les détracteurs de la Charte afin de légitimer leurs arguments. Par exemple, Madame Lenoir affirme : « je pense comme le Conseil d’Etat et contrairement à ce que disent le Gouvernement et le rapporteur, que ces dispositions ont une force contraignante par elles-mêmes ». Or, si le Conseil d’Etat estime que « les engagements résultant de la convention comprennent […] des objectifs ou principes, définis dans la Partie II, que l’Etat signataire doit appliquer à l’ensemble des langues définies ci-dessus et pratiquées sur son territoire »[29], il ne va pas jusqu’à reconnaître une portée normative en tant que telle à la Partie II. Ainsi, s’il est envisageable de fonder une déclaration de non-conformité sur la Partie II de la Charte, il convient de le faire en étant au clair sur la nature et la Portée de cette dernière, ce qui implique notamment de ne pas ignorer totalement la Partie III qui forme une base plus concrète pour fonder une décision. Même en censurant abstraitement un texte sur son esprit, ignorer toute une Partie revient aussi à ignorer l’économie du traité, abandonner toute tentative d’interprétation systématique pour s’intéresser à des dispositions sans savoir comment elles s’insèrent dans un véhicule normatif voir dans un ordre normatif. En somme, la solution trouvée était possible mais elle manque de rigueur juridique.
C’est précisément ce manque de rigueur juridique qui trahit l’ignorance juridique de certains conseillers qui ne savent parfois pas déterminer le poids d’un texte. A ce titre, l’ignorance totale du rapport explicatif qui accompagne la Charte illustre bien cela, ce qui ne permet pas d’appréhender pleinement la norme contrôlée.
ii. Le rejet des outils de compréhension du texte
Initialement, le rapporteur Abadie prend en compte le rapport explicatif qui accompagne la Charte. Ainsi, il interprète la Charte à la lumière de ce rapport explicatif fourni en complément du texte par le Conseil de l’Europe : « Comme l'indique le paragraphe 41 du "rapport explicatif" de la Charte : « l'objectif de la partie III est de traduire en règles précises les principes généraux de la partie II » ... Le Conseil peut donc estimer que, s'il lui revient d'examiner la conformité à la Constitution des engagements souscrits par la France dans la Partie III à la lumière des principes et objectifs énoncés dans la Partie II, il ne lui revient d'examiner la conformité à la Constitution de la partie II que dans la mesure de ces engagements ; c'est ce que je disais au regard de l'avis du Conseil d’Etat, la partie II n'a pas d'effet débordant hors du champ ouvert par les obligations acceptées de la partie III. »
En effet, contrairement à la déclaration interprétative, le rapport explicatif rentre dans « ce qu’on appelle le “contexte” dans le droit des traités. Le juge devra s’appuyer sur le rapport explicatif », comme le rappelle le Secrétaire général, tentant de donner aux conseillers un éclairage juridique. Il fait là référence aux règles d’interprétation posées par l’alinéa 2 de l’article 31 de la Convention de Vienne sur le droit des traités qui inclut dans le contexte « aux fins de l’interprétation d’un traité […] tout instrument établi par une ou plusieurs parties à l'occasion de la conclusion du traité et accepté par les autres parties en tant qu'instrument ayant rapport au traité ». Cet instrument rentre dans une hiérarchie des méthodes d'interprétations : « les traités doivent être interprétés : suivant le sens ordinaire à attribuer aux termes du traité [ ;] dans leur contexte, en prenant en compte ce qui entoure le texte [ ;] à la lumière de son objet (ce sur quoi porte le traité et de son but (objectif poursuivi par les parties en signant) »[30]. En l’absence de clarté dans la lettre du traité, il faut donc s’appuyer sur ce qui l’entoure, dont le rapport explicatif de la Charte fait partie, or au regard des débats sur le sens et la portée de la Partie II, force est de constater que sa lettre, seule, ne suffit pas à l’appréhender. Le rapport explicatif apparaît donc indispensable pour appréhender le sens des dispositions de la Charte.
Pourtant, les conseillers semblent hostiles à donner du crédit à ce rapport. Ainsi, après l’intervention du Secrétaire général pour rappeler les règles du droit international public, Mme Lenoir maintient en disant que « Les textes internationaux sont contraignants. Ce traité est un traité » et la Partie II est par conséquent tout aussi contraignante. Une telle position en faveur de l’autonomie de cette Partie se retrouve explicitement dans le considérant 2 de la décision qui affirme que la « partie II a une portée normative propre » et est donc en elle-même contraire à l’article 2 de la Constitution.
Le rapport explicatif étant un instrument interprétatif, il était à mettre en relation avec les autres dispositions du traité, « Préambule et annexes » inclus comme le stipule l’article 31 de la Convention de Vienne. Le Conseil constitutionnel n’était donc pas lié par ce rapport et son interprétation pouvait diverger. Néanmoins, l’infirmation sans nuance de l’interprétation proposée par le rapport explicatif, ainsi que le désaveu de sa portée juridique, alors même qu’il proposait une interprétation de la Partie II qui la rendrait conforme à la Constitution puisqu’elle est indexée sur les mesures auxquelles la France a souscrit, pose juridiquement de sérieuses questions. Il aurait alors sans doute été plus “sage” pour les Sages de tempérer les interprétations proposées en opposant les instruments interprétatifs entre eux afin d’en tirer un sens général du traité.
Dès lors, il est possible de s’interroger sur la bonne foi de l’interprétation des conseillers, d’emblée heurtés par l’esprit du texte. L’écartement total du rapport explicatif, menant à une interprétation contraire à la Constitution, relève donc visiblement d’un certain « biais de confirmation »[31]. Si ce biais est inhérent à l’interprétation des juges, soumis à des biais cognitifs et donc conférant à toute décision une part de subjectivité voire d’arbitraire[32], du point de vue positiviste, il aurait été bienvenu de se contraindre à une éthique personnelle d’objectivité qui suppose de ne pas ignorer purement et simplement un élément clé de l’interprétation d’un texte juridique sans même argumenter cet écart au cours des débats, surtout lorsqu’un haut fonctionnaire spécialisé intervient pour rappeler l’importance de cet élément.
Ce biais cognitif s’exprime d’autant plus lorsqu’il est mis en perspective avec la pondération des autres éléments qui forment le « contexte ». En effet, alors que le rapport explicatif est écarté, de même que la déclaration interprétative du Gouvernement (à ceci près que cet écart est, lui, justifié par des arguments de droit), les conseillers confèrent au Préambule une dimension presque voire totalement normative, conférant un poids exagérément supérieur à ce qui est censé être un élément du contexte parmi d’autres. Cette attitude arbitraire à l’égard des règles du droit international public s'explique alors par un défaut de compétences des conseillers constitutionnels, compétences qui permettent de mieux lutter contre l’arbitraire grâce à une meilleure connaissance du droit objectif et dont le défaut s’exprime en l’espèce sur plusieurs aspects.
B. UN DISCUTABLE MANIEMENT DES PRINCIPES JURIDIQUES
Le vernis juridique dont le Conseil constitutionnel recouvre ses travaux ne suffit pas à masquer la réalité politique de ses débats. En effet, si les membres s’efforcent de parer leurs délibérations d’une rigueur juridique apparente, tout observateur rôdé au raisonnement juridictionnel peine à y voir une démarche conséquente de nature juridique. Si la mise en scène de la juridicité s’illustre particulièrement lors de l’examen des principes constitutionnels les plus importants invoqués à l’encontre de la Charte (1), le traitement de ces derniers et la coloration politique des échanges finissent par lever le voile sur la nature réelle du contrôle opéré par l’institution (2).
1. Une compréhension politisée des principes juridiques
Les principes juridiques sont d’abord des principes. Ils ont en ce sens une certaine valeur narrative, déterminée historiquement, et dont la prééminence sur leurs semblables dépend d’une certaine consolidation discursive continue, par les acteurs institutionnels dans leur fonctionnement, mais aussi par les individus, qu’ils soient administrés, justiciables ou citoyens. Lorsque Jacques Chirac se déclare, dans son discours breton du 29 mai 1996 en « plein accord avec les principes défendus par la Charte »[33], il faut donc y voir là un renforcement de la légitimité de ces principes et leur prééminence discursive sur d’autres principes, démunis de cette validation présidentielle.
Toutefois, cette prééminence théorique s’avère bien maigre à la lecture de la décision du 15 juin 1999, l’ensemble de l’édifice principiel de la Charte se retrouvant démantelé par le Conseil constitutionnel au nom d’autres principes, plus légitimes et surtout plus proches de la vérité institutionnelle défendue par celui-ci. Ce démantèlement ne se fait toutefois pas sans casse, les principes vainqueurs étant eux-mêmes déformés par le contrôle constitutionnel afin de pouvoir être frontalement opposés à ceux défendus par la Charte. Ainsi, si « le refus de retenir la conformité entre la Charte et la Constitution a […] permis au Conseil Constitutionnel d’apporter une nouvelle pierre à un édifice jurisprudentiel déjà bien étoffé et dont les principes d’indivisibilité de la République et d’égalité devant la loi constituent les pierres angulaires »[34], cet ajout s’est fait au prix d’une restriction du principe d’égalité (a) et d’une étendue de celui d’indivisibilité (b).
a. Une restriction attendue du principe d’égalité
Selon le doyen Vedel, l’égalité est une « intuition contradictoire et énigmatique »[35], et c’est là précisément ce qui lui confère une place de choix à la fois dans les arguments dirigés à l’encontre de la Charte et dans ceux dirigés en défense de celle-ci. En effet, empreinte d’éternité, cette « Janus constitutionnelle »[36] se fonde sur la dualité conceptuelle qui forme sa conception moderne. Si elle existe afin de permettre le vivre-ensemble, en acceptant dès la naissance tous les membres qualifiés du corps social également, elle s’inscrit dans l’universalisme prévalant en France depuis la Révolution française, mais aussi et surtout dans le « projet uniformisant »[37] qu’a porté celle-ci. Entre une égalité inclusive devant la loi et une égalité uniformisante des individus, les délibérations du 15 juin 1999 penchent de manière patente vers cette seconde conception. Si ce choix est tout à fait cohérent au regard de la jurisprudence du Conseil constitutionnel (i), il n’est absolument pas motivé par cet argument, ni par d’autres véritables arguments juridiques (ii).
i. Une inscription dans la conception classique du principe d’égalité
La mobilisation du principe d’égalité dans les délibérations du 15 juin 1999 s’inscrit dans une tradition juridique que le rapporteur Abadie synthétise avec clarté, en affirmant que « c’est seulement en tant que citoyen que chacun a le droit d’employer d’étudier, d’enseigner ou de promouvoir une autre langue que le français ». Ce faisant, il rappelle, avec évidence, la conception abstraite et individuelle de l’égalité devant la loi, assurée par le premier article de la Constitution française à « tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion », depuis la loi constitutionnelle n°95-880 du 4 août 1995. Ce rappel, confirmé par les autres membres du Conseil lors des discussions, était tout à fait attendu, cette conception étant ancienne dans sa jurisprudence[38].
Toutefois, l’emploi de cette conception de l’égalité résulte moins d’une connaissance jurisprudentielle du droit que de l’imaginaire juridique entourant l’égalité juridique. En effet, si le rapport – compilant tous les arguments juridiques invoqués lors des délibérations du 15 juin 1999 – fait mention de l’application de cette conception exclusive et abstraite de l’égalité dans le cadre de l’avis rendu par le Conseil d’État le 6 juillet 1995 au sujet de la Convention cadre du conseil de l’Europe, ou bien dans la décision « Collectivité de Corse »[39] par le Conseil constitutionnel lui-même, il n’opère jamais une réelle étude juridique de l’inconstitutionnalité sur le plan de l’égalité.
Pourtant, une telle étude aurait été non seulement bienvenue, mais surtout attendue de la part d’une juridiction constitutionnelle. En écartant d’emblée la possibilité d’une telle étude de constitutionnalité au motif que la Charte créerait des droits à des groupes ou des minorités linguistiques, les membres du Conseil constitutionnel occultent les questions – pourtant honorablement relevées par le rapporteur – de l’égalité dans l’attribution de droits individuels, et de l’égalité entre les langues elles-mêmes. L’apport jurisprudentiel de cet écart est ainsi très limité, en précisant l’application exclusive du principe d’égalité entre les groupes aux cas des personnes morales[40], sans étudier l’égalité entre des individus placés dans des situations différentes ; cette dernière occultation est la plus regrettable, d’autant plus que son étude avait déjà pu être admise, peu de temps avant ces délibérations, par un Conseil constitutionnel différemment composé[41].
L’usage axiomatique de l’égalité abstraite et exclusive par les membres du Conseil s’explique ainsi, en droit, par le fait que si l’égalité « n’a pas une valeur juridique supérieure aux autres normes comprises dans la Constitution »[42], sa lecture traditionnelle en a réellement une sur ses concurrentes.
ii. Une réception de la théorie classique du principe d’égalité par des arguments politisés
La « crispation »[43] autour de la lecture abstraite de la notion d’égalité n’est pas sans précédent, le Conseil constitutionnel ayant pu par le passé, aller jusqu’à qualifier des discriminations prévues par le législateur de « privilège »[44] , rappelant ainsi celui-ci à l’orthodoxie révolutionnaire. Cette crispation, naturelle, ne saurait se concevoir autrement, car le principe « puise ses racines dans les tréfonds de la conscience individuelle de l’âme nationale »[45], débordant donc de la sphère du droit. C’est donc tout aussi naturellement que les arguments empreints de succès ne seront pas juridiques, ce 15 juin 1999, la décision du Conseil constitutionnel suivant des considérations péri-juridiques.
La politisation argumentative du principe d’égalité se révèle d’abord dans le registre historique que Monsieur Ameller convoque sans ambages en rappelant « le combat des instituteurs de Jules Ferry, ces “hussards noirs de la République”, qui n’ont justement eu de cesse de décourager le maintien ou le développement des langues régionales, pour édifier l’unité du pays ». Il est possible de concevoir, dans la suite de cet argumentaire, que la Charte « bousculerait plusieurs siècles d’histoire »[46] ; il n’empêche que « les temps ont changé »[47] depuis la Révolution française, que les aspirations du peuple ont fait de même, et qu’il ne revient pas au Conseil constitutionnel d’inscrire la France dans son éternité, lorsque l’avènement politique d’une idée est aussi clair et consensuel.
C’est pourtant bel et bien ce que les membres du Conseil constitutionnel vont venir faire, en l’espèce, en dépassant même les arguments à valeur simplement historique, en mobilisant des arguments tout à fait politiques. Le glissement est le plus saisissant chez Mesdames Veil et Lenoir, qui abandonnent tout à fait le terrain constitutionnel pour celui de la politique éducative, de l’idéologie et de la géopolitique. Lenoir, évoquant l’arabisation de l’enseignement supérieur algérien et « des Syriens, des fondamentalistes » venus enseigner faute de professeurs compétents, substitue à l’argument juridique tenant au principe d’égalité – qui était pourtant encore ouvert dans le cadre de la discussion – des considérations purement politiques sans lien avec l’égalité autre que celui de renvoyer, tacitement, aux dangers d’une reconnaissance égalitaire entre toutes les langues. Veil, quant à elle, déclare qu’« on a progressé dans l’égalité des chances grâce à l’éducation en français » et qu’« il faut penser à l’égalité entre jeunes français » : il s’agit là d’un glissement de la dimension juridique de l’égalité, qui aurait dû être discutée, vers sa conception sociale et politique.
Aucun de ces arguments n’examinent si les locuteurs de langues régionales se trouvent dans une situation objectivement différente de celle des francophones, nécessitant donc un traitement différencié ou une reconnaissance particulière de leur spécificité ; ils appliquent seulement le masque mystique et extra-juridique de l’égalité abstraite en occultant toutes les possibilités d’effectuer une analyse juridique rigoureuse du principe d’égalité. L’égalité, elle, parvient ainsi à convaincre alors qu’elle ne reste qu’à l’état d’« intuition », échouant à se matérialiser juridiquement par la raison des « juges constitutionnels », comme cela devrait être le cas. Le Conseil constitutionnel, incapable d’apprécier juridiquement l’égalité, échoue ainsi dans sa mission rationnelle, incombant à toute juridiction ; cela n’est que plus patent au regard de l’indivisibilité.
b. L’étendue malaisée du principe d’indivisibilité de la République
Le principe d’égalité, restreint au possible par un Conseil constitutionnel occultant toute considération propre à la matière linguistique, s’oppose franchement à l’application d’une Charte dont l’esprit va profondément à l’encontre de l’uniformisation à la française. Cet esprit-là semble d’autant plus incapable de s’allier à la culture constitutionnelle française qu’il s’oppose radicalement, à en croire les délibérations, au « sacro-saint principe politique et juridique de l’indivisibilité de la République, hérité de la Constitution de 1791 »[48]. Particulièrement fertile, l’indivisibilité de la République semble permettre au Conseil constitutionnel de dépasser le malaise ambiant en entérinant un principe balbutiant d’unicité du peuple français (i). Toutefois, cette impression ne saurait durer, car les délibérations font acte d’une véritable volonté des membres du Conseil de reconnaître une inconstitutionnalité sur un fondement qui s’y prête mal (ii).
i. L’emploi commode du jeune principe d’unicité du peuple français
Monsieur le rapporteur Abadie affirme, dans la section VI de son rapport que « les normes constitutionnelles en cause sont, sur les plans philosophique et historique, les plus consubstantielles au pacte républicain : l’unité du peuple français […] ; l’indivisibilité de la République et l’égalité devant la loi […] ; la souveraineté nationale ». L’unité du peuple français, placée en premier - avant l’indivisibilité et la souveraineté – trouve dans la présentation faite par le rapporteur, une place tout à fait centrale dans le cas d’espèce, qui sera maintenue par les autres membres du Conseil. Cette mise à plat rhétorique n’est toutefois pas sans reproches, en ce qu’elle revient à accorder une place de choix dans le cadre de l’« arsenal traditionnel » de « l’histoire constitutionnelle »[49] à un principe balbutiant, loin d’avoir la reconnaissance immémoriale dont jouissent les autres principes.
Le principe, jeune de 8 ans[50] seulement au moment des délibérations, était d’abord celui de l’unité du peuple français, resté assez indéfini en 1991 ; le voici pourtant muter dans cette décision en un principe bien plus robuste et profondément aplanissant : l’uniformité du peuple français. Ce néologisme principiel - uniquement invoqué lors de la saisine de 1991 et tout à fait écarté par le Conseil constitutionnel qui ne parlait que de « catégorie unitaire » dans sa décision[51] – ne jouit pourtant pas d’une plus grande clarté terminologique, même s’il semble sémantiquement plus fort.
Pour comprendre la réalité de ce principe, il faut comprendre à quoi les membres du Conseil rattachent cette appellation. En suivant la formule éclairante de Pierre Mazeaud, suivie par le Conseil, il faudrait voir ici la consécration de la « conception unitaire de la Nation », à l’encontre de laquelle vont les droits qui seraient « reconnus à des groupes de locuteurs » par la Charte. Autrement dit, derrière la dimension purement abstraite de l’unité se cacherait une unicité non pas républicaine, mais bien plus encore nationale, la langue se trouvant ainsi bel et bien « au cœur de la fonction idéologique de la Nation juridique »[52]. Rentrant ainsi dans la dimension symbolique de cette dernière, l’unité métamorphosée du peuple se retrouverait renforcée par son uniformisation, quitte à exclure toutes les dimensions pluralistes que pourrait porter en elle l’indivisibilité.
En effet, le principe d’indivisibilité, en lui-même, n’est pas obligatoirement porteur d’une unicité uniformisatrice. À en croire la professeure Wanda Mastor, il y a plusieurs exemples d’« absence d’incompatibilité entre le caractère indivisible des États [..] et l’épanouissement en leur sein du multilinguisme » en droit comparé[53]. Ce ne serait ici alors qu’un choix opéré par le Conseil constitutionnel, afin de préserver la mainmise de l’État-Nation sur l’« instrument privilégié de communication et de transmission de la pensée »[54] qu’est la langue, en créant une identité entre celle-ci et la communauté atemporelle qui l’emploie : la Nation.
Ce choix jouissant de la légitimité des débats constituants de 1992 - inscrivant la langue de la République dans la Constitution en mentionnant massivement l’argument national – a été celui opéré de manière continue après la décision du 15 juin 1999, y compris après différentes oppositions institutionnelles, notamment de la part du Sénat[55]. Il n’en demeure pas moins que ce principe d’unicité, dégagé sur des bases bien fragiles, est tout d’abord un choix de préserver la cohérence idéologique de l’État-Nation français ; la même volonté motive in fine l’inconstitutionnalité.
ii. La reconnaissance contestable d’une atteinte à l’indivisibilité du peuple
L’argument de l’unicité du peuple français, invoqué dans les délibérations pour défendre l’omnipotence linguistique de la langue française, n’est pas celui qui fonde in fine l’inconstitutionnalité prononcée par les membres du Conseil, mais bien le principe d’indivisibilité de la République sur lequel se fonde cette unicité. L’indivisibilité, pouvant se résumer traditionnellement à dire « pas de fédéralisme et pas de corps intermédiaires »[56] dans la République, est localisé, pour Constance Grewe, « au sommet de la hiérarchie constitutionnelle »[57]. Cette supériorité hiérarchique absolue, retrouvable tant par l’importance symbolique du principe que dans son ancienneté de « plus de deux siècles », pour suivre Monsieur Ameller, paraît dans les débats comme intangible. Le cas d’espèce était pourtant à même de questionner cet absolutisme.
En effet, les débats avaient lieu dans un contexte de remise en cause de cette intangibilité par la jurisprudence récente et largement débattue dans les sphères doctrinales et politiques des outre-mers. Ainsi, comme l’affirmait le regretté Claude Olivesi en commentant cette décision, « en considérant que la Charte porte atteinte à l’ “indivisibilité de la République”, le Conseil constitutionnel semble ignorer les récentes évolutions survenues sans que l’article 1er de la norme fondamentale ait subi de modifications »[58].
Il faut en réalité prendre des distances avec cette impression, car si la doctrine a vu dans la jurisprudence constitutionnelle relative aux outre-mers un « assoupli[ssement] »[59] de l’absolutisme dont était paré le principe d’indivisibilité, les délibérations démontrent une certaine volonté de circonscrire cette plasticité aux outre-mers, tout en préservant l’absolutisme en métropole. En effet, si le rapport de Monsieur Abadie affirme que dans le cas néo-calédonien, le Conseil a « fait plier [l’]indivisibilité de la République », cette possibilité semble tout à fait écartée par les membres, de manière plus ou moins tacite[60], mais néanmoins évidente, en réaffirmant sa force.
L’indivisibilité parvient, in fine, à emporter l’inconstitutionnalité sur le terrain déjà annoncé de l’attribution de droits à des groupes ou des minorités linguistiques, alors qu’elle semblait difficilement gagnante dans les pronostics constitutionnels. Cette qualification n’est pas exempte de critiques, en ce qu’elle s’accompagne, comme cela a déjà pu être dit180, d’une occultation de plusieurs dimensions de l’égalité devant la loi. Elle est aussi critiquable toutefois sur le plan de l’indivisibilité elle-même, en ce qu’une telle inconstitutionnalité avait été écartée par les travaux – pourtant déterminants et cités dans les délibérations et le rapport - de l’honorable professeur Carcassonne et par la Charte elle-même. En effet, si le premier a bien vu le danger de voir le « breton [comme] la langue de la Bretagne plutôt que la langue de ceux qui la parlent » en leur accordant des droits en conséquence, il en a finalement exclu cette possibilité en France, de la même manière que le laissait entendre le §10 du rapport explicatif annexé à la Charte[61].
C’est cet argument pourtant, mobilisé de manière tout à fait contestable par Monsieur Michel Ameller pour décrier une certaine atteinte à l’intégrité territoriale qui entraînerait, selon lui, la suppression des départements, qui finit par l’emporter – dans la forme rationalisée par Pierre Mazeaud[62] - face aux efforts du professeur Carcassonne et du rapport explicatif de la Charte.
Face à l’examen du raisonnement des « juges » constitutionnels ayant prononcé le diagnostic d’inconstitutionnalité ce 15 juin 1999, il faut tracer un trait et confirmer de manière claire l’intuition de la professeure Constance Grewe qui, un an avant cette décision, affirmait déjà que : “la conception française de l’indivisibilité, sa vision singulièrement abstraite tant de l’unité que de l’égalité ainsi que la proximité immédiate entre l’indivisibilité et l’égalité, ne se comprennent qu’à la lumière de l’histoire »[63]. C’est bel et bien l’instinct historique des membres du Conseil constitutionnel - lecteur et écrivain de l’histoire - qui a pris cette décision, et non pas une juridiction.
2. Une coloration politique évidente des débats juridiques
Si mesurer l’indice de juridicité d’un raisonnement est une tâche bien complexe, l’observation de la prise en main audacieuse de principes juridiques ne manque pas de démontrer le caractère finaliste du contrôle opéré par le Conseil constitutionnel, cherchant bien davantage à renier la Charte qu' à appliquer les principes juridiques en place ou à assurer l’État de droit. Ce finalisme ne saurait être qu’indexé au fonctionnement-même du Conseil qui, appelé depuis 1971 à trancher les nœuds gordiens constitutionnels, profite de ces occasions pour sortir de l’application consciencieuse de sa jurisprudence pour se parer de son pouvoir politique et sortir du droit. Que cet exercice soit ou non dicté par des attentes issues du monde politique à son encontre, il démontre en tout état de cause la prédominance de l’intérêt institutionnel dans le cadre des délibérations du 15 juin 1999 (a), à travers des arguments de culture juridique et constitutionnels empreints historiquement de politique (b).
a. Un raisonnement en marge de la juridicité
Étudier les arguments mobilisés par les membres du Conseil constitutionnel pour conclure à l’inconstitutionnalité de la charte ne manque pas de plonger l’observateur juridique “dans un abîme de perplexité”[64]. Toutefois, cette impression-là n’est pas seulement due à la forme de l’argumentaire ou à la qualité de ses arguments, mais bien plus encore à la nature politique de celui-ci. Si les membres du Conseil constitutionnel ne respectent nullement les règles épistémologiques propres à un fonctionnement juridictionnel (i), ils tranchent le nœud gordien linguistique en se fondant sur des arguments tout à fait étrangers à la sphère juridique (ii).
i. La violation manifeste des principes épistémologiques propres aux juges
Dès l’ouverture des délibérations, le ton adopté par le rapporteur Abadie tranche singulièrement avec ce qu’on pourrait attendre d’un débat juridictionnel en affirmant que la Charte le blesse, «au titre de mon moi profond, et non pas en tant que juge du traité qui, lui, doit faire abstraction de ses sensibilités propres ». La distinction annoncée ainsi entre le juge et l’homme - entre le savant et le politique, dans un certain sens - est aussitôt abolie par ce qui suit, alors même que le rapport est un véritable îlot de juridicité dans le cadre de ces délibérations. Le ton et le style argumentatif ne s’amélioreront guère à la suite du rapport, Monsieur Ameller ouvrant son intervention en argot et Monsieur Guéna qualifiant d’emblée l’enjeu du jour d’ « oursin ». Si Pierre Mazeaud semble à un moment vouloir rappeler les membres à leur office en suggérant que le problème « n’est pas de nous interroger en opportunité sur les conséquences éventuelles d’une modification de la Constitution », sa mise en garde demeure assez isolée et sans lendemain, ne suscitant chez ses collègues aucune adhésion claire.
Plus troublant encore, Mesdames Veil et Lenoir opèrent des revirements considérables au cours des délibérations, sans faire valoir de motivation et sans que les autres membres ne s’en indignent[65]. Noëlle Lenoir, qui s’est prononcée de manière contradictoire quant à la valeur contraignante de la Charte, finit par défendre bec et ongle l’inconstitutionnalité sans jamais résoudre sa propre contradiction, et ce notamment au regard de la partie II. Simone Veil, quant à elle, après avoir déclaré qu’il était « impossible de savoir quelles dispositions ont une valeur normative » en tire assez naturellement une conclusion d’inconstitutionnalité, aux antipodes du raisonnement auquel appelait son constat d’indétermination. Ces véritables tourniquets argumentatifs, qui auraient dans toute juridiction ordinaire exigé une motivation claire, ou interloqué les membres du collège, restent ici inaperçus.
Monsieur Lancelot, représentant clair du camp en faveur de la constitutionnalité, pousse quant à lui la logique du désaccord après le vote de la constitutionnalité jusqu’à refuser de prendre part avec engagement à la rédaction de la décision finale ou à la voter, quand bien même il y aurait contribué in fine. Ce retrait - pour humainement compréhensible qu’il soit au regard de la faible place laissée à ses arguments dans les débats – n’en constitue pas moins un manquement à ce qui devrait être l’obligation de participer à l’élaboration de la décision, quand bien même il serait minoritaire.
Il serait toutefois réducteur de voir dans ces dysfonctionnements une condamnation définitive du Conseil constitutionnel en tant qu’institution. Ce sont là des failles qui révèlent en réalité la nécessité de réformes ciblées permettant de les combler, à l’exemple de l’introduction de règles déontologiques forçant à la motivation et à l’argumentation en droit dans le cas des revirements argumentatifs, ou bien l’obligation de participer à la rédaction, même en cas d’opposition. Le Conseil constitutionnel[66] lui-même et les acteurs politiques[67] y sembleraient par ailleurs ouverts.
Plus encore, le cas de Monsieur Lancelot semble démontrer une tout autre problématique, et la nécessité claire d’y remédier. C’est là le cas des opinions séparées qui, si elles sont mentionnées au moment des votes pour le Conseil constitutionnel, ne sont jamais rédigées per se ou publiées, ce qui peut favoriser la frustration des opposants et leur réluctance à participer à la rédaction de la décision. Cette possibilité, comme le laisse entendre Dominique Rousseau[68], serait une innovation nécessaire mais surtout opportune dans le cadre d’une juridictionnalisation du Conseil, en forçant les opposants à argumenter en droit. En attendant une telle révolution, les délibérations du 15 juin 1999 démontrent non seulement le caractère outrageusement politique des arguments mais aussi leur caractère décisif pour fonder l’avis de certains juges constitutionnels.
ii. L’emploi d’arguments décisifs sortant de la sphère juridique
Considérer le Conseil constitutionnel comme une véritable juridiction est une entreprise particulièrement ardue à la lecture des délibérations du 15 juin 1999. Le Secrétaire général lui-même s’est prononcé, on le rappelle, défavorablement à cette qualification au sens de la CJUE[69], ce qui ne manque pas de se comprendre au regard de son caractère foncièrement politique. Il est pourtant permis de douter que tel fût l’esprit originel de l’institution. En effet, s’il est considéré par beaucoup dès l’origine comme un « canon braqué contre le Parlement »[70], l’ancien conseiller constitutionnel, Président de la République et Premier ministre de Charles de Gaulle, Georges Pompidou avait averti lors d’une délibération du 11 août 1960 contre ce rôle politique-là. Il affirme, en s’en référant au cas dont le Conseil constitutionnel était saisi, qu’« en saisissant le Conseil avant de prévenir le Parlement, le gouvernement introduit le Conseil au sein du jeu politique, ce qui n’est pas conforme à l’esprit de la Constitution »[71]. C’est-à-dire que laisser le Conseil influer sur le jeu politique fausserait l’agencement constitutionnel tout entier ; c’est là un avertissement que les délibérations du 15 juin 1999 semblent précisément rappeler, au regard du fonctionnement interne du Conseil.
C’est Noëlle Lenoir qui fournit l’exemple le plus saisissant de cet empiétement du politique sur le juridique, lorsqu’elle déclare dangereuse la reconnaissance des langues « non territorialisées : l’arabe et le berbère » en ce que, en s’inspirant de l’« exemple algérien », il faudrait voir comment « on a arabisé l’enseignement supérieur » car « il n’y avait aucun professeur apte à enseigner en Arabe : on a fait venir des Syriens, des fondamentalistes ». Ce qui frappe l’observateur n’est pas seulement l’extravagance ajuridique de l’argument, mais son caractère manifestement décisif pour celle qui l’énonce - ses autres interventions étant moins passionnées et radicales - mais aussi et surtout l’absence totale de réaction des autres membres, qui auraient pourtant dû relever l’absence de tout lien entre cet argument et un quelconque principe constitutionnel. Ce passage des délibérations est des plus problématiques, un argument purement politique étant clairement toléré.
Toute juridiction rencontre une seule et même problématique lors de chacune de ses délibérations, tenant à l’« indétermination ou la polysémie du texte qu’il lui revient d’appliquer »[72]. Alors que les techniques exégétiques ou même l’émotivisme décisionnel[73] permettent classiquement aux juges ordinaires de dépasser ces difficultés, les délibérations du 15 juin 1999 démontrent que les membres du Conseil constitutionnel ne cherchent pas à dépasser ces difficultés par les mêmes voies. Ils dépassent ces difficultés, à l’évidence, en se laissant guider grandement par des arguments politiques sans lien apparent avec le texte constitutionnel, les débats constituants ou la jurisprudence, ni même avec leur intériorisation émotive par les juges, pour Madame Lenoir en l’espèce : le texte est tout bonnement absent et l’argument n’est que politique.
Il serait toutefois injuste d’en faire le seul procès des membres présents ce 15 juin 1999, dont la plupart ne sont pas familiers des règles épistémologiques et fonctionnelles en vigueur dans les juridictions ordinaires. C’est davantage vers les règles de nomination elles-mêmes qu’il faudrait se tourner pour désigner le coupable de cette dérive de la juridicité. Le Conseil d’État préconisait déjà en 2008[74] que celles-ci soient exclusivement axées sur l’« expérience juridique » des candidats, comme il est possible de le retrouver à l’étranger[75], non pas pour simplement faire échapper les nominations à l’opportunité politique – ce qui est discutable – mais pour garantir que les débats du Conseil constitutionnel ressemblent davantage à ceux d’une juridiction qu’à ceux d’une assemblée politique délibérant sur l’avenir de la République.
b. Un raisonnement constitutionnel absorbé par la culture politique de ses membres
Si le Conseil constitutionnel peine à incarner pleinement son rôle de juridiction dans le cadre des délibérations du 15 juin 1999, ce n’est qu’en raison d’une culture propre, forgée dans l’entre-deux du juridique et du politique, qui finit par gouverner les délibérations de l’intérieur. En l’absence d’intérêts institutionnels communs suffisamment intériorisés pour discipliner et axer les échanges, le Secrétaire général assure seul la cohérence juridique de l’institution, révélant ainsi une certaine dépendance structurelle qui interroge la nature même du Conseil. Dès lors, ce sont moins des raisonnements juridiques que des grandes visions axiologiques de l’État qui fondent la décision, confirmant que le Conseil constitutionnel demeure, en 1999, avant tout, un organe guidé tant par la culture juridico-politique que par les lignes de conduite d’une juridiction. Ce constat se manifeste tant dans l’absence de véritables intérêts institutionnels communs parmi les membres (i) que dans la prédominance de considérations juridico-culturelles sur le raisonnement proprement juridique (ii).
i. L’absence notable d’intérêts institutionnels communs
Au moment de la construction de la décision à proprement parler, les délibérations peuvent faire paraître une certaine indiscipline quant à la forme de la décision. Par exemple, lorsque Madame Veil insiste pour qu’il soit explicité que la décision ne remet pas en cause les « pratiques actuelles », Monsieur Colliard propose d’insérer cette formule « au milieu de la page 4 ». On apprend alors à travers les propos du Secrétaire général qu’ « il s’agit de la partie consacrée aux normes de référence ».
Cette proposition apparaît alors clairement hors de propos puisque la protection des pratiques actuelles ne rentre pas dans les normes de référence servant au contrôle de constitutionnalité, mais bien dans les effets qui découlent de l’interprétation de ces dispositions. Il ne semble toutefois pas qu’une telle proposition affiche un dédain pour la forme des décisions de justice, mais plutôt d’une attitude politique à l’égard de la rédaction de la décision. Alors que cette dernière « juridicise » les positions politiques prises en amont, les conseillers semblent, à l’inverse, en faire un outil de communication politique sans égard pour les exigences de forme que suppose une décision juridique et fondée.
En cela, il semble que les conseillers n’incarnent pas, par eux-mêmes leur fonction dès lors qu’il est nécessaire que le Secrétaire général intervienne pour rappeler l’institution. Ainsi, les conseillers ne semblent être que des individus parlant à partir de leur expérience, et qui ne s’objectivent pas eux-mêmes dans l’institution qu’est le Conseil constitutionnel. Ils ne fusionnent ainsi avec l’institution que dans le cadre posé par le Secrétaire Général. Ce dernier est donc la garantie de l’existence du Conseil constitutionnel en tant qu’institution, c’est-à-dire la garantie de sa pérennité et de sa constance dans le temps. « On doit par exemple à Bruno Genevois, nommé par Robert Badinter sitôt après sa propre nomination, d’avoir publié le tout premier ouvrage de synthèse sur la jurisprudence (STH, 1988 suite à un cours polycopié) à un moment où le Conseil affermissait sa position institutionnelle. On doit à Jean-Éric Schoettl ou à Marc Guillaume d’avoir, comme Bruno Genevois, par leurs publications, contribué au rayonnement de l’institution, souvent avec une extrême rapidité, quitte à ce que la doctrine fasse œuvre critique, ce qui est sa mission. »[76]
Ce rôle central et unique d’un haut fonctionnaire au sein d’une juridiction française tient en ce que les conseillers « sont le plus souvent dépourvus de formation juridique et ne sont que partiellement familiers du fonctionnement concret de l’institution ou de sa jurisprudence au moment de leur prise de fonctions »[77]. « À la faveur d’une préemption coutumière de la fonction par les membres du Conseil d’État, les secrétaires généraux ont donc réussi à imposer, dans la durée, une certaine conception du fonctionnement et de l’organisation de l’institution, qui favorise largement la concentration de l’expertise juridique, et donc du pouvoir, au sein du secrétariat général. »[78] C’est donc le Secrétaire général qui permet au Conseil constitutionnel sa réalisation dans sa nature revendiquée de juridiction constitutionnelle.
Toutefois, un tel fonctionnement questionne, en ce qu’il dépasse les dispositions du droit positif, aussi bien de la Constitution qui confère une légitimité aux seuls conseillers constitutionnels pour rendre une décision, que du décret instituant la fonction de Secrétaire général conférant à ce dernier un rôle de « préparation » et d’ « organisation des travaux du Conseil »[79]. Difficile alors de justifier en droit un tel rôle coutumier[80].
Toutefois, aussi contra legem qu’elle puisse sembler, cette coutume apparaît, aujourd’hui encore, nécessaire pour garantir au sein du Conseil constitutionnel le respect de l’Etat de droit et une cohérence de la jurisprudence. A ce titre, la récente nomination d’une ancienne questeuse de l’Assemblée nationale par l’actuel président du Conseil constitutionnel Richard Ferrand, rompant avec une tradition n’ayant connu jusqu’ici aucune exception qui consiste à nommer un ancien magistrat (en particulier, « il est aussi de tradition qu’il le choisisse dans la maison voisine, le Conseil d’Etat »[81]), soulève de sérieuses questions juridiques. En effet, la nomination d’un administrateur d’une institution politique à ce poste laisse des craintes fondées sur la pérennité du Conseil constitutionnel dont l’institutionnalisation réside dans la consistance de la jurisprudence et le respect de la forme des décisions de justice. Au regard des délibérations ici étudiées, cette nomination motivée par la volonté d’un certain effacement du Secrétaire Général[82] ne peut que confirmer ces craintes. L’analyse des débats étudiés laissant effectivement entrevoir que les débats au sein du Conseil constitutionnel ne sont pas avant tout animés par des considérations juridiques et sont plutôt le triomphe du juridico-culturel.
ii. Une délibération menée par des considérations juridico-culturelles
Puisque les délibérations ne témoignent ni d’une tentative d’action de connaissance juridique, ni d’une réflexion institutionnelle sur la place du Conseil constitutionnel au sein de l’Etat, ni même d’une visée pragmatique de la décision, il ne reste que des prises de positions vagues, des jugements de valeur dans de grands courants théoriques, sans réelle prise avec l’affaire. Ainsi, le débat oppose des « communautaristes » et des « nationalistes », des « girondins » et des « jacobins », des grandes visions abstraites de ce qu’est l’Etat sans prise avec le texte, qu’il s’agisse du texte de droit international contrôlé ou du texte constitutionnel censé être le fondement du contrôle. La question posée en l’espèce est donc avant tout celle des valeurs, chacun défendant son système axiologique en le projetant sur l’entièreté de l’Etat.
Ce constat valide la pensée réaliste : l’interprétation n’est pas un acte de connaissance mais un acte de volonté. Il est par conséquent logique que l’interprétation des textes ne soit pas le point de départ mais d’arrivée. Sans invalider les autres conceptions du droit fondées en plus ou moins grandes parties sur la connaissance, force est donc de constater que la théorie réaliste de l’interprétation, développée en France par Michel Troper[83], est effectivement le meilleur outil pour décrire réellement le raisonnement des juges, du moins ceux du Conseil constitutionnel.
Toutefois, si l’interprétation affiche une volonté audacieuse, alors la décision qui en découle doit être suffisamment convaincante pour qu’elle soit acceptée. « On comprend à nouveau l’intérêt de la théorie des contraintes. Ce sont elles qui vont déterminer le pouvoir que les juges vont effectivement s’octroyer en vue de se maintenir et d’accroître ce même pouvoir. Si l’on adopte ainsi la position réaliste, on devra observer les “contraintes”, c’est-à-dire les stratégies d’auto-encadrement par lesquelles les juges, comme les autres organes, cherchent à maximiser leurs compétences réelles »[84] ou simplement à affirmer leur volonté. En effet, selon cette « théorie des contraintes », le juge est contraint de justifier juridiquement son interprétation afin de la rendre intelligible donc applicable d’une part, et légitime donc acceptable d’autre part. Or, faute de maîtrise du droit, les conseillers constitutionnels peinent à offrir une interprétation théoriquement cohérente donc juridiquement convaincante, se ressentant in fine dans la motivation de la décision.
En l’espèce, le Conseil constitutionnel a fait une censure ultra petita en se fondant uniquement sur le Préambule et la Partie II alors que la lettre de saisine du Président de la République posait la question de la conformité de la Charte « compte tenu […] des engagements qu'elle entend souscrire dans la partie III de cette convention », la décision était donc audacieuse. Pourtant, en son considérant 13, elle admet que « n’est contraire à la Constitution […] aucun des autres engagements souscrits par la France, dont la plupart, au demeurant, se bornent à reconnaître des pratiques déjà mises en œuvre par la France en faveur des langues régionales ». Ce faisant, alors que la saisine concerne d’abord la Partie III, elle admet la conformité de cette dernière à la Constitution. Or, si la décision prend le temps de préciser pourquoi elle ne tiendra in fine pas compte de la déclaration interprétative, elle se contente d’affirmer l’autonomie de la Partie II ainsi que du Préambule, sans véritablement expliquer pourquoi il convient de séparer ces dispositions de celles de la Partie III, contre tous les éléments qui font le « contexte » et surtout contre la lettre de saisine du Président.
Même au sortir de la dernière décennie du XXe siècle qui a vu le triomphe du modèle de l’État de droit libéral et, partant, de la juridiction constitutionnelle devenant principale garante des désormais dénommés « droits fondamentaux »[85], il est difficile de voir dans le Conseil constitutionnel de 1999 une véritable juridiction suprême, une cour constitutionnelle comme a pu le souhaiter la doctrine, alors qu’elle ne justifie même pas en quoi elle sort du cadre de la saisine, contrairement aux règles de procédures qui fondent sa compétence et, partant, sa légitimité[86]. Long sera donc le chemin vers un Conseil constitutionnel crédible dans son rôle de juge face aux autres institutions, alors même que les mouvements critiquant son existence même ne cessent de prendre de l’importance sur la scène politique, non sans risque pour les droits et libertés[87]. Plus de vingt-cinq ans après la décision Charte européenne des langues régionales et minoritaires, l’organe est désormais au carrefour de son existence : il peut maintenir son croisement bâtard entre le juridique et le politique à ses risques et périls, ou il peut se réformer de l’intérieur, comme l’avait entamé Robert Badinter à travers la mise en place d’un système de rapporteurs tournants qui a fait ses preuves dans cette décision, et ainsi assurer toujours plus son rôle revendiqué de juge constitutionnel avec toute la légitimité que cela recouvre.
[1] W. MASTOR, Le statut constitutionnel des langues régionales en droit comparé. De la reconnaissance à l’indifférence. Glottopol : Revue de sociolinguistique en ligne, 2020, n° 34, p. 64.
Pourtant, une telle étude aurait été non seulement bienvenue, mais surtout attendue de la part d’une juridiction constitutionnelle. En écartant d’emblée la possibilité d’une telle étude de constitutionnalité au motif que la Charte créerait des droits à des groupes ou des minorités linguistiques, les membres du Conseil constitutionnel occultent les questions – pourtant honorablement relevées par le rapporteur – de l’égalité dans l’attribution de droits individuels, et de l’égalité entre les langues elles-mêmes. L’apport jurisprudentiel de cet écart est ainsi très limité, en précisant l’application exclusive du principe d’égalité entre les groupes aux cas des personnes morales[40], sans étudier l’égalité entre des individus placés dans des situations différentes ; cette dernière occultation est la plus regrettable, d’autant plus que son étude avait déjà pu être admise, peu de temps avant ces délibérations, par un Conseil constitutionnel différemment composé[41].
L’usage axiomatique de l’égalité abstraite et exclusive par les membres du Conseil s’explique ainsi, en droit, par le fait que si l’égalité « n’a pas une valeur juridique supérieure aux autres normes comprises dans la Constitution »[42], sa lecture traditionnelle en a réellement une sur ses concurrentes.
ii. Une réception de la théorie classique du principe d’égalité par des arguments politisés
La « crispation »[43] autour de la lecture abstraite de la notion d’égalité n’est pas sans précédent, le Conseil constitutionnel ayant pu par le passé, aller jusqu’à qualifier des discriminations prévues par le législateur de « privilège »[44] , rappelant ainsi celui-ci à l’orthodoxie révolutionnaire. Cette crispation, naturelle, ne saurait se concevoir autrement, car le principe « puise ses racines dans les tréfonds de la conscience individuelle de l’âme nationale »[45], débordant donc de la sphère du droit. C’est donc tout aussi naturellement que les arguments empreints de succès ne seront pas juridiques, ce 15 juin 1999, la décision du Conseil constitutionnel suivant des considérations péri-juridiques.
La politisation argumentative du principe d’égalité se révèle d’abord dans le registre historique que Monsieur Ameller convoque sans ambages en rappelant « le combat des instituteurs de Jules Ferry, ces “hussards noirs de la République”, qui n’ont justement eu de cesse de décourager le maintien ou le développement des langues régionales, pour édifier l’unité du pays ». Il est possible de concevoir, dans la suite de cet argumentaire, que la Charte « bousculerait plusieurs siècles d’histoire »[46] ; il n’empêche que « les temps ont changé »[47] depuis la Révolution française, que les aspirations du peuple ont fait de même, et qu’il ne revient pas au Conseil constitutionnel d’inscrire la France dans son éternité, lorsque l’avènement politique d’une idée est aussi clair et consensuel.
C’est pourtant bel et bien ce que les membres du Conseil constitutionnel vont venir faire, en l’espèce, en dépassant même les arguments à valeur simplement historique, en mobilisant des arguments tout à fait politiques. Le glissement est le plus saisissant chez Mesdames Veil et Lenoir, qui abandonnent tout à fait le terrain constitutionnel pour celui de la politique éducative, de l’idéologie et de la géopolitique. Lenoir, évoquant l’arabisation de l’enseignement supérieur algérien et « des Syriens, des fondamentalistes » venus enseigner faute de professeurs compétents, substitue à l’argument juridique tenant au principe d’égalité – qui était pourtant encore ouvert dans le cadre de la discussion – des considérations purement politiques sans lien avec l’égalité autre que celui de renvoyer, tacitement, aux dangers d’une reconnaissance égalitaire entre toutes les langues. Veil, quant à elle, déclare qu’« on a progressé dans l’égalité des chances grâce à l’éducation en français » et qu’« il faut penser à l’égalité entre jeunes français » : il s’agit là d’un glissement de la dimension juridique de l’égalité, qui aurait dû être discutée, vers sa conception sociale et politique.
Aucun de ces arguments n’examinent si les locuteurs de langues régionales se trouvent dans une situation objectivement différente de celle des francophones, nécessitant donc un traitement différencié ou une reconnaissance particulière de leur spécificité ; ils appliquent seulement le masque mystique et extra-juridique de l’égalité abstraite en occultant toutes les possibilités d’effectuer une analyse juridique rigoureuse du principe d’égalité. L’égalité, elle, parvient ainsi à convaincre alors qu’elle ne reste qu’à l’état d’« intuition », échouant à se matérialiser juridiquement par la raison des « juges constitutionnels », comme cela devrait être le cas. Le Conseil constitutionnel, incapable d’apprécier juridiquement l’égalité, échoue ainsi dans sa mission rationnelle, incombant à toute juridiction ; cela n’est que plus patent au regard de l’indivisibilité.
b. L’étendue malaisée du principe d’indivisibilité de la République
Le principe d’égalité, restreint au possible par un Conseil constitutionnel occultant toute considération propre à la matière linguistique, s’oppose franchement à l’application d’une Charte dont l’esprit va profondément à l’encontre de l’uniformisation à la française. Cet esprit-là semble d’autant plus incapable de s’allier à la culture constitutionnelle française qu’il s’oppose radicalement, à en croire les délibérations, au « sacro-saint principe politique et juridique de l’indivisibilité de la République, hérité de la Constitution de 1791 »[48]. Particulièrement fertile, l’indivisibilité de la République semble permettre au Conseil constitutionnel de dépasser le malaise ambiant en entérinant un principe balbutiant d’unicité du peuple français (i). Toutefois, cette impression ne saurait durer, car les délibérations font acte d’une véritable volonté des membres du Conseil de reconnaître une inconstitutionnalité sur un fondement qui s’y prête mal (ii).
i. L’emploi commode du jeune principe d’unicité du peuple français
Monsieur le rapporteur Abadie affirme, dans la section VI de son rapport que « les normes constitutionnelles en cause sont, sur les plans philosophique et historique, les plus consubstantielles au pacte républicain : l’unité du peuple français […] ; l’indivisibilité de la République et l’égalité devant la loi […] ; la souveraineté nationale ». L’unité du peuple français, placée en premier - avant l’indivisibilité et la souveraineté – trouve dans la présentation faite par le rapporteur, une place tout à fait centrale dans le cas d’espèce, qui sera maintenue par les autres membres du Conseil. Cette mise à plat rhétorique n’est toutefois pas sans reproches, en ce qu’elle revient à accorder une place de choix dans le cadre de l’« arsenal traditionnel » de « l’histoire constitutionnelle »[49] à un principe balbutiant, loin d’avoir la reconnaissance immémoriale dont jouissent les autres principes.
Le principe, jeune de 8 ans[50] seulement au moment des délibérations, était d’abord celui de l’unité du peuple français, resté assez indéfini en 1991 ; le voici pourtant muter dans cette décision en un principe bien plus robuste et profondément aplanissant : l’uniformité du peuple français. Ce néologisme principiel - uniquement invoqué lors de la saisine de 1991 et tout à fait écarté par le Conseil constitutionnel qui ne parlait que de « catégorie unitaire » dans sa décision[51] – ne jouit pourtant pas d’une plus grande clarté terminologique, même s’il semble sémantiquement plus fort.
Pour comprendre la réalité de ce principe, il faut comprendre à quoi les membres du Conseil rattachent cette appellation. En suivant la formule éclairante de Pierre Mazeaud, suivie par le Conseil, il faudrait voir ici la consécration de la « conception unitaire de la Nation », à l’encontre de laquelle vont les droits qui seraient « reconnus à des groupes de locuteurs » par la Charte. Autrement dit, derrière la dimension purement abstraite de l’unité se cacherait une unicité non pas républicaine, mais bien plus encore nationale, la langue se trouvant ainsi bel et bien « au cœur de la fonction idéologique de la Nation juridique »[52]. Rentrant ainsi dans la dimension symbolique de cette dernière, l’unité métamorphosée du peuple se retrouverait renforcée par son uniformisation, quitte à exclure toutes les dimensions pluralistes que pourrait porter en elle l’indivisibilité.
En effet, le principe d’indivisibilité, en lui-même, n’est pas obligatoirement porteur d’une unicité uniformisatrice. À en croire la professeure Wanda Mastor, il y a plusieurs exemples d’« absence d’incompatibilité entre le caractère indivisible des États [..] et l’épanouissement en leur sein du multilinguisme » en droit comparé[53]. Ce ne serait ici alors qu’un choix opéré par le Conseil constitutionnel, afin de préserver la mainmise de l’État-Nation sur l’« instrument privilégié de communication et de transmission de la pensée »[54] qu’est la langue, en créant une identité entre celle-ci et la communauté atemporelle qui l’emploie : la Nation.
Ce choix jouissant de la légitimité des débats constituants de 1992 - inscrivant la langue de la République dans la Constitution en mentionnant massivement l’argument national – a été celui opéré de manière continue après la décision du 15 juin 1999, y compris après différentes oppositions institutionnelles, notamment de la part du Sénat[55]. Il n’en demeure pas moins que ce principe d’unicité, dégagé sur des bases bien fragiles, est tout d’abord un choix de préserver la cohérence idéologique de l’État-Nation français ; la même volonté motive in fine l’inconstitutionnalité.
ii. La reconnaissance contestable d’une atteinte à l’indivisibilité du peuple
L’argument de l’unicité du peuple français, invoqué dans les délibérations pour défendre l’omnipotence linguistique de la langue française, n’est pas celui qui fonde in fine l’inconstitutionnalité prononcée par les membres du Conseil, mais bien le principe d’indivisibilité de la République sur lequel se fonde cette unicité. L’indivisibilité, pouvant se résumer traditionnellement à dire « pas de fédéralisme et pas de corps intermédiaires »[56] dans la République, est localisé, pour Constance Grewe, « au sommet de la hiérarchie constitutionnelle »[57]. Cette supériorité hiérarchique absolue, retrouvable tant par l’importance symbolique du principe que dans son ancienneté de « plus de deux siècles », pour suivre Monsieur Ameller, paraît dans les débats comme intangible. Le cas d’espèce était pourtant à même de questionner cet absolutisme.
En effet, les débats avaient lieu dans un contexte de remise en cause de cette intangibilité par la jurisprudence récente et largement débattue dans les sphères doctrinales et politiques des outre-mers. Ainsi, comme l’affirmait le regretté Claude Olivesi en commentant cette décision, « en considérant que la Charte porte atteinte à l’ “indivisibilité de la République”, le Conseil constitutionnel semble ignorer les récentes évolutions survenues sans que l’article 1er de la norme fondamentale ait subi de modifications »[58].
Il faut en réalité prendre des distances avec cette impression, car si la doctrine a vu dans la jurisprudence constitutionnelle relative aux outre-mers un « assoupli[ssement] »[59] de l’absolutisme dont était paré le principe d’indivisibilité, les délibérations démontrent une certaine volonté de circonscrire cette plasticité aux outre-mers, tout en préservant l’absolutisme en métropole. En effet, si le rapport de Monsieur Abadie affirme que dans le cas néo-calédonien, le Conseil a « fait plier [l’]indivisibilité de la République », cette possibilité semble tout à fait écartée par les membres, de manière plus ou moins tacite[60], mais néanmoins évidente, en réaffirmant sa force.
L’indivisibilité parvient, in fine, à emporter l’inconstitutionnalité sur le terrain déjà annoncé de l’attribution de droits à des groupes ou des minorités linguistiques, alors qu’elle semblait difficilement gagnante dans les pronostics constitutionnels. Cette qualification n’est pas exempte de critiques, en ce qu’elle s’accompagne, comme cela a déjà pu être dit180, d’une occultation de plusieurs dimensions de l’égalité devant la loi. Elle est aussi critiquable toutefois sur le plan de l’indivisibilité elle-même, en ce qu’une telle inconstitutionnalité avait été écartée par les travaux – pourtant déterminants et cités dans les délibérations et le rapport - de l’honorable professeur Carcassonne et par la Charte elle-même. En effet, si le premier a bien vu le danger de voir le « breton [comme] la langue de la Bretagne plutôt que la langue de ceux qui la parlent » en leur accordant des droits en conséquence, il en a finalement exclu cette possibilité en France, de la même manière que le laissait entendre le §10 du rapport explicatif annexé à la Charte[61].
C’est cet argument pourtant, mobilisé de manière tout à fait contestable par Monsieur Michel Ameller pour décrier une certaine atteinte à l’intégrité territoriale qui entraînerait, selon lui, la suppression des départements, qui finit par l’emporter – dans la forme rationalisée par Pierre Mazeaud[62] - face aux efforts du professeur Carcassonne et du rapport explicatif de la Charte.
Face à l’examen du raisonnement des « juges » constitutionnels ayant prononcé le diagnostic d’inconstitutionnalité ce 15 juin 1999, il faut tracer un trait et confirmer de manière claire l’intuition de la professeure Constance Grewe qui, un an avant cette décision, affirmait déjà que : “la conception française de l’indivisibilité, sa vision singulièrement abstraite tant de l’unité que de l’égalité ainsi que la proximité immédiate entre l’indivisibilité et l’égalité, ne se comprennent qu’à la lumière de l’histoire »[63]. C’est bel et bien l’instinct historique des membres du Conseil constitutionnel - lecteur et écrivain de l’histoire - qui a pris cette décision, et non pas une juridiction.
2. Une coloration politique évidente des débats juridiques
Si mesurer l’indice de juridicité d’un raisonnement est une tâche bien complexe, l’observation de la prise en main audacieuse de principes juridiques ne manque pas de démontrer le caractère finaliste du contrôle opéré par le Conseil constitutionnel, cherchant bien davantage à renier la Charte qu' à appliquer les principes juridiques en place ou à assurer l’État de droit. Ce finalisme ne saurait être qu’indexé au fonctionnement-même du Conseil qui, appelé depuis 1971 à trancher les nœuds gordiens constitutionnels, profite de ces occasions pour sortir de l’application consciencieuse de sa jurisprudence pour se parer de son pouvoir politique et sortir du droit. Que cet exercice soit ou non dicté par des attentes issues du monde politique à son encontre, il démontre en tout état de cause la prédominance de l’intérêt institutionnel dans le cadre des délibérations du 15 juin 1999 (a), à travers des arguments de culture juridique et constitutionnels empreints historiquement de politique (b).
a. Un raisonnement en marge de la juridicité
Étudier les arguments mobilisés par les membres du Conseil constitutionnel pour conclure à l’inconstitutionnalité de la charte ne manque pas de plonger l’observateur juridique “dans un abîme de perplexité”[64]. Toutefois, cette impression-là n’est pas seulement due à la forme de l’argumentaire ou à la qualité de ses arguments, mais bien plus encore à la nature politique de celui-ci. Si les membres du Conseil constitutionnel ne respectent nullement les règles épistémologiques propres à un fonctionnement juridictionnel (i), ils tranchent le nœud gordien linguistique en se fondant sur des arguments tout à fait étrangers à la sphère juridique (ii).
i. La violation manifeste des principes épistémologiques propres aux juges
Dès l’ouverture des délibérations, le ton adopté par le rapporteur Abadie tranche singulièrement avec ce qu’on pourrait attendre d’un débat juridictionnel en affirmant que la Charte le blesse, «au titre de mon moi profond, et non pas en tant que juge du traité qui, lui, doit faire abstraction de ses sensibilités propres ». La distinction annoncée ainsi entre le juge et l’homme - entre le savant et le politique, dans un certain sens - est aussitôt abolie par ce qui suit, alors même que le rapport est un véritable îlot de juridicité dans le cadre de ces délibérations. Le ton et le style argumentatif ne s’amélioreront guère à la suite du rapport, Monsieur Ameller ouvrant son intervention en argot et Monsieur Guéna qualifiant d’emblée l’enjeu du jour d’ « oursin ». Si Pierre Mazeaud semble à un moment vouloir rappeler les membres à leur office en suggérant que le problème « n’est pas de nous interroger en opportunité sur les conséquences éventuelles d’une modification de la Constitution », sa mise en garde demeure assez isolée et sans lendemain, ne suscitant chez ses collègues aucune adhésion claire.
Plus troublant encore, Mesdames Veil et Lenoir opèrent des revirements considérables au cours des délibérations, sans faire valoir de motivation et sans que les autres membres ne s’en indignent[65]. Noëlle Lenoir, qui s’est prononcée de manière contradictoire quant à la valeur contraignante de la Charte, finit par défendre bec et ongle l’inconstitutionnalité sans jamais résoudre sa propre contradiction, et ce notamment au regard de la partie II. Simone Veil, quant à elle, après avoir déclaré qu’il était « impossible de savoir quelles dispositions ont une valeur normative » en tire assez naturellement une conclusion d’inconstitutionnalité, aux antipodes du raisonnement auquel appelait son constat d’indétermination. Ces véritables tourniquets argumentatifs, qui auraient dans toute juridiction ordinaire exigé une motivation claire, ou interloqué les membres du collège, restent ici inaperçus.
Monsieur Lancelot, représentant clair du camp en faveur de la constitutionnalité, pousse quant à lui la logique du désaccord après le vote de la constitutionnalité jusqu’à refuser de prendre part avec engagement à la rédaction de la décision finale ou à la voter, quand bien même il y aurait contribué in fine. Ce retrait - pour humainement compréhensible qu’il soit au regard de la faible place laissée à ses arguments dans les débats – n’en constitue pas moins un manquement à ce qui devrait être l’obligation de participer à l’élaboration de la décision, quand bien même il serait minoritaire.
Il serait toutefois réducteur de voir dans ces dysfonctionnements une condamnation définitive du Conseil constitutionnel en tant qu’institution. Ce sont là des failles qui révèlent en réalité la nécessité de réformes ciblées permettant de les combler, à l’exemple de l’introduction de règles déontologiques forçant à la motivation et à l’argumentation en droit dans le cas des revirements argumentatifs, ou bien l’obligation de participer à la rédaction, même en cas d’opposition. Le Conseil constitutionnel[66] lui-même et les acteurs politiques[67] y sembleraient par ailleurs ouverts.
Plus encore, le cas de Monsieur Lancelot semble démontrer une tout autre problématique, et la nécessité claire d’y remédier. C’est là le cas des opinions séparées qui, si elles sont mentionnées au moment des votes pour le Conseil constitutionnel, ne sont jamais rédigées per se ou publiées, ce qui peut favoriser la frustration des opposants et leur réluctance à participer à la rédaction de la décision. Cette possibilité, comme le laisse entendre Dominique Rousseau[68], serait une innovation nécessaire mais surtout opportune dans le cadre d’une juridictionnalisation du Conseil, en forçant les opposants à argumenter en droit. En attendant une telle révolution, les délibérations du 15 juin 1999 démontrent non seulement le caractère outrageusement politique des arguments mais aussi leur caractère décisif pour fonder l’avis de certains juges constitutionnels.
ii. L’emploi d’arguments décisifs sortant de la sphère juridique
Considérer le Conseil constitutionnel comme une véritable juridiction est une entreprise particulièrement ardue à la lecture des délibérations du 15 juin 1999. Le Secrétaire général lui-même s’est prononcé, on le rappelle, défavorablement à cette qualification au sens de la CJUE[69], ce qui ne manque pas de se comprendre au regard de son caractère foncièrement politique. Il est pourtant permis de douter que tel fût l’esprit originel de l’institution. En effet, s’il est considéré par beaucoup dès l’origine comme un « canon braqué contre le Parlement »[70], l’ancien conseiller constitutionnel, Président de la République et Premier ministre de Charles de Gaulle, Georges Pompidou avait averti lors d’une délibération du 11 août 1960 contre ce rôle politique-là. Il affirme, en s’en référant au cas dont le Conseil constitutionnel était saisi, qu’« en saisissant le Conseil avant de prévenir le Parlement, le gouvernement introduit le Conseil au sein du jeu politique, ce qui n’est pas conforme à l’esprit de la Constitution »[71]. C’est-à-dire que laisser le Conseil influer sur le jeu politique fausserait l’agencement constitutionnel tout entier ; c’est là un avertissement que les délibérations du 15 juin 1999 semblent précisément rappeler, au regard du fonctionnement interne du Conseil.
C’est Noëlle Lenoir qui fournit l’exemple le plus saisissant de cet empiétement du politique sur le juridique, lorsqu’elle déclare dangereuse la reconnaissance des langues « non territorialisées : l’arabe et le berbère » en ce que, en s’inspirant de l’« exemple algérien », il faudrait voir comment « on a arabisé l’enseignement supérieur » car « il n’y avait aucun professeur apte à enseigner en Arabe : on a fait venir des Syriens, des fondamentalistes ». Ce qui frappe l’observateur n’est pas seulement l’extravagance ajuridique de l’argument, mais son caractère manifestement décisif pour celle qui l’énonce - ses autres interventions étant moins passionnées et radicales - mais aussi et surtout l’absence totale de réaction des autres membres, qui auraient pourtant dû relever l’absence de tout lien entre cet argument et un quelconque principe constitutionnel. Ce passage des délibérations est des plus problématiques, un argument purement politique étant clairement toléré.
Toute juridiction rencontre une seule et même problématique lors de chacune de ses délibérations, tenant à l’« indétermination ou la polysémie du texte qu’il lui revient d’appliquer »[72]. Alors que les techniques exégétiques ou même l’émotivisme décisionnel[73] permettent classiquement aux juges ordinaires de dépasser ces difficultés, les délibérations du 15 juin 1999 démontrent que les membres du Conseil constitutionnel ne cherchent pas à dépasser ces difficultés par les mêmes voies. Ils dépassent ces difficultés, à l’évidence, en se laissant guider grandement par des arguments politiques sans lien apparent avec le texte constitutionnel, les débats constituants ou la jurisprudence, ni même avec leur intériorisation émotive par les juges, pour Madame Lenoir en l’espèce : le texte est tout bonnement absent et l’argument n’est que politique.
Il serait toutefois injuste d’en faire le seul procès des membres présents ce 15 juin 1999, dont la plupart ne sont pas familiers des règles épistémologiques et fonctionnelles en vigueur dans les juridictions ordinaires. C’est davantage vers les règles de nomination elles-mêmes qu’il faudrait se tourner pour désigner le coupable de cette dérive de la juridicité. Le Conseil d’État préconisait déjà en 2008[74] que celles-ci soient exclusivement axées sur l’« expérience juridique » des candidats, comme il est possible de le retrouver à l’étranger[75], non pas pour simplement faire échapper les nominations à l’opportunité politique – ce qui est discutable – mais pour garantir que les débats du Conseil constitutionnel ressemblent davantage à ceux d’une juridiction qu’à ceux d’une assemblée politique délibérant sur l’avenir de la République.
b. Un raisonnement constitutionnel absorbé par la culture politique de ses membres
Si le Conseil constitutionnel peine à incarner pleinement son rôle de juridiction dans le cadre des délibérations du 15 juin 1999, ce n’est qu’en raison d’une culture propre, forgée dans l’entre-deux du juridique et du politique, qui finit par gouverner les délibérations de l’intérieur. En l’absence d’intérêts institutionnels communs suffisamment intériorisés pour discipliner et axer les échanges, le Secrétaire général assure seul la cohérence juridique de l’institution, révélant ainsi une certaine dépendance structurelle qui interroge la nature même du Conseil. Dès lors, ce sont moins des raisonnements juridiques que des grandes visions axiologiques de l’État qui fondent la décision, confirmant que le Conseil constitutionnel demeure, en 1999, avant tout, un organe guidé tant par la culture juridico-politique que par les lignes de conduite d’une juridiction. Ce constat se manifeste tant dans l’absence de véritables intérêts institutionnels communs parmi les membres (i) que dans la prédominance de considérations juridico-culturelles sur le raisonnement proprement juridique (ii).
i. L’absence notable d’intérêts institutionnels communs
Au moment de la construction de la décision à proprement parler, les délibérations peuvent faire paraître une certaine indiscipline quant à la forme de la décision. Par exemple, lorsque Madame Veil insiste pour qu’il soit explicité que la décision ne remet pas en cause les « pratiques actuelles », Monsieur Colliard propose d’insérer cette formule « au milieu de la page 4 ». On apprend alors à travers les propos du Secrétaire général qu’ « il s’agit de la partie consacrée aux normes de référence ».
Cette proposition apparaît alors clairement hors de propos puisque la protection des pratiques actuelles ne rentre pas dans les normes de référence servant au contrôle de constitutionnalité, mais bien dans les effets qui découlent de l’interprétation de ces dispositions. Il ne semble toutefois pas qu’une telle proposition affiche un dédain pour la forme des décisions de justice, mais plutôt d’une attitude politique à l’égard de la rédaction de la décision. Alors que cette dernière « juridicise » les positions politiques prises en amont, les conseillers semblent, à l’inverse, en faire un outil de communication politique sans égard pour les exigences de forme que suppose une décision juridique et fondée.
En cela, il semble que les conseillers n’incarnent pas, par eux-mêmes leur fonction dès lors qu’il est nécessaire que le Secrétaire général intervienne pour rappeler l’institution. Ainsi, les conseillers ne semblent être que des individus parlant à partir de leur expérience, et qui ne s’objectivent pas eux-mêmes dans l’institution qu’est le Conseil constitutionnel. Ils ne fusionnent ainsi avec l’institution que dans le cadre posé par le Secrétaire Général. Ce dernier est donc la garantie de l’existence du Conseil constitutionnel en tant qu’institution, c’est-à-dire la garantie de sa pérennité et de sa constance dans le temps. « On doit par exemple à Bruno Genevois, nommé par Robert Badinter sitôt après sa propre nomination, d’avoir publié le tout premier ouvrage de synthèse sur la jurisprudence (STH, 1988 suite à un cours polycopié) à un moment où le Conseil affermissait sa position institutionnelle. On doit à Jean-Éric Schoettl ou à Marc Guillaume d’avoir, comme Bruno Genevois, par leurs publications, contribué au rayonnement de l’institution, souvent avec une extrême rapidité, quitte à ce que la doctrine fasse œuvre critique, ce qui est sa mission. »[76]
Ce rôle central et unique d’un haut fonctionnaire au sein d’une juridiction française tient en ce que les conseillers « sont le plus souvent dépourvus de formation juridique et ne sont que partiellement familiers du fonctionnement concret de l’institution ou de sa jurisprudence au moment de leur prise de fonctions »[77]. « À la faveur d’une préemption coutumière de la fonction par les membres du Conseil d’État, les secrétaires généraux ont donc réussi à imposer, dans la durée, une certaine conception du fonctionnement et de l’organisation de l’institution, qui favorise largement la concentration de l’expertise juridique, et donc du pouvoir, au sein du secrétariat général. »[78] C’est donc le Secrétaire général qui permet au Conseil constitutionnel sa réalisation dans sa nature revendiquée de juridiction constitutionnelle.
Toutefois, un tel fonctionnement questionne, en ce qu’il dépasse les dispositions du droit positif, aussi bien de la Constitution qui confère une légitimité aux seuls conseillers constitutionnels pour rendre une décision, que du décret instituant la fonction de Secrétaire général conférant à ce dernier un rôle de « préparation » et d’ « organisation des travaux du Conseil »[79]. Difficile alors de justifier en droit un tel rôle coutumier[80].
Toutefois, aussi contra legem qu’elle puisse sembler, cette coutume apparaît, aujourd’hui encore, nécessaire pour garantir au sein du Conseil constitutionnel le respect de l’Etat de droit et une cohérence de la jurisprudence. A ce titre, la récente nomination d’une ancienne questeuse de l’Assemblée nationale par l’actuel président du Conseil constitutionnel Richard Ferrand, rompant avec une tradition n’ayant connu jusqu’ici aucune exception qui consiste à nommer un ancien magistrat (en particulier, « il est aussi de tradition qu’il le choisisse dans la maison voisine, le Conseil d’Etat »[81]), soulève de sérieuses questions juridiques. En effet, la nomination d’un administrateur d’une institution politique à ce poste laisse des craintes fondées sur la pérennité du Conseil constitutionnel dont l’institutionnalisation réside dans la consistance de la jurisprudence et le respect de la forme des décisions de justice. Au regard des délibérations ici étudiées, cette nomination motivée par la volonté d’un certain effacement du Secrétaire Général[82] ne peut que confirmer ces craintes. L’analyse des débats étudiés laissant effectivement entrevoir que les débats au sein du Conseil constitutionnel ne sont pas avant tout animés par des considérations juridiques et sont plutôt le triomphe du juridico-culturel.
ii. Une délibération menée par des considérations juridico-culturelles
Puisque les délibérations ne témoignent ni d’une tentative d’action de connaissance juridique, ni d’une réflexion institutionnelle sur la place du Conseil constitutionnel au sein de l’Etat, ni même d’une visée pragmatique de la décision, il ne reste que des prises de positions vagues, des jugements de valeur dans de grands courants théoriques, sans réelle prise avec l’affaire. Ainsi, le débat oppose des « communautaristes » et des « nationalistes », des « girondins » et des « jacobins », des grandes visions abstraites de ce qu’est l’Etat sans prise avec le texte, qu’il s’agisse du texte de droit international contrôlé ou du texte constitutionnel censé être le fondement du contrôle. La question posée en l’espèce est donc avant tout celle des valeurs, chacun défendant son système axiologique en le projetant sur l’entièreté de l’Etat.
Ce constat valide la pensée réaliste : l’interprétation n’est pas un acte de connaissance mais un acte de volonté. Il est par conséquent logique que l’interprétation des textes ne soit pas le point de départ mais d’arrivée. Sans invalider les autres conceptions du droit fondées en plus ou moins grandes parties sur la connaissance, force est donc de constater que la théorie réaliste de l’interprétation, développée en France par Michel Troper[83], est effectivement le meilleur outil pour décrire réellement le raisonnement des juges, du moins ceux du Conseil constitutionnel.
Toutefois, si l’interprétation affiche une volonté audacieuse, alors la décision qui en découle doit être suffisamment convaincante pour qu’elle soit acceptée. « On comprend à nouveau l’intérêt de la théorie des contraintes. Ce sont elles qui vont déterminer le pouvoir que les juges vont effectivement s’octroyer en vue de se maintenir et d’accroître ce même pouvoir. Si l’on adopte ainsi la position réaliste, on devra observer les “contraintes”, c’est-à-dire les stratégies d’auto-encadrement par lesquelles les juges, comme les autres organes, cherchent à maximiser leurs compétences réelles »[84] ou simplement à affirmer leur volonté. En effet, selon cette « théorie des contraintes », le juge est contraint de justifier juridiquement son interprétation afin de la rendre intelligible donc applicable d’une part, et légitime donc acceptable d’autre part. Or, faute de maîtrise du droit, les conseillers constitutionnels peinent à offrir une interprétation théoriquement cohérente donc juridiquement convaincante, se ressentant in fine dans la motivation de la décision.
En l’espèce, le Conseil constitutionnel a fait une censure ultra petita en se fondant uniquement sur le Préambule et la Partie II alors que la lettre de saisine du Président de la République posait la question de la conformité de la Charte « compte tenu […] des engagements qu'elle entend souscrire dans la partie III de cette convention », la décision était donc audacieuse. Pourtant, en son considérant 13, elle admet que « n’est contraire à la Constitution […] aucun des autres engagements souscrits par la France, dont la plupart, au demeurant, se bornent à reconnaître des pratiques déjà mises en œuvre par la France en faveur des langues régionales ». Ce faisant, alors que la saisine concerne d’abord la Partie III, elle admet la conformité de cette dernière à la Constitution. Or, si la décision prend le temps de préciser pourquoi elle ne tiendra in fine pas compte de la déclaration interprétative, elle se contente d’affirmer l’autonomie de la Partie II ainsi que du Préambule, sans véritablement expliquer pourquoi il convient de séparer ces dispositions de celles de la Partie III, contre tous les éléments qui font le « contexte » et surtout contre la lettre de saisine du Président.
Même au sortir de la dernière décennie du XXe siècle qui a vu le triomphe du modèle de l’État de droit libéral et, partant, de la juridiction constitutionnelle devenant principale garante des désormais dénommés « droits fondamentaux »[85], il est difficile de voir dans le Conseil constitutionnel de 1999 une véritable juridiction suprême, une cour constitutionnelle comme a pu le souhaiter la doctrine, alors qu’elle ne justifie même pas en quoi elle sort du cadre de la saisine, contrairement aux règles de procédures qui fondent sa compétence et, partant, sa légitimité[86]. Long sera donc le chemin vers un Conseil constitutionnel crédible dans son rôle de juge face aux autres institutions, alors même que les mouvements critiquant son existence même ne cessent de prendre de l’importance sur la scène politique, non sans risque pour les droits et libertés[87]. Plus de vingt-cinq ans après la décision Charte européenne des langues régionales et minoritaires, l’organe est désormais au carrefour de son existence : il peut maintenir son croisement bâtard entre le juridique et le politique à ses risques et périls, ou il peut se réformer de l’intérieur, comme l’avait entamé Robert Badinter à travers la mise en place d’un système de rapporteurs tournants qui a fait ses preuves dans cette décision, et ainsi assurer toujours plus son rôle revendiqué de juge constitutionnel avec toute la légitimité que cela recouvre.
[1] W. MASTOR, Le statut constitutionnel des langues régionales en droit comparé. De la reconnaissance à l’indifférence. Glottopol : Revue de sociolinguistique en ligne, 2020, n° 34, p. 64.
[2] C. OLIVESI, « L’indivisibilité de la République versus langues régionales », op. cit., p. 218.
[3] V. GRIGORE GUSET, L'interprétation de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires, thèse dact., Université de Bordeaux, 2017, p. 282.
[4] Tribunal fédéral suisse, 2 novembre 1982, Belilos, n° 107 IA 167.
[5] V. GRIGORE GUSET, op. cit., p. 286.
[6] Ibidem, p. 287.
[7] Tribunal fédéral suisse, préc.
[8] CEDH, 29 avril 1988, Belilos c. Suisse, n° 10328/83, §60.
[9] R. PINTO, op. cit., pp. 40-41.
[10] H. KELSEN, « La garantie juridictionnelle de la Constitution (La justice constitutionnelle) », RDP, 1928, p. 206.
[11] M. FEBVRE-ISSALY, « Un dialogue constitutionnel ? La circulation d’une métaphore et quelques réalités juridiques contemporaines », Jus Politicum, n°27, février 2022, p. 225.
[12] Article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 : « Toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de constitution ».
[13] Cette attitude ne saurait se limiter au cas d’un exécutif voulant imposer une interprétation de la validité constitutionnelle en amont du Conseil constitutionnel, des cas similaires pouvant être retrouvés dans la jurisprudence récente du Conseil, face à des propositions interprétatives formulées par d’autres juridictions suprêmes, à l’exemple des cas de renvois directifs en QPC. V. en ce sens CC, 30 septembre 2021, Mme Saadia K. [ Diffusion d’enregistrements ou de documents portant sur des paroles ou des images présentant un caractère sexuel], n°2021-933 QPC ; et le commentaire de N. CATELAN, « Ce qui est sexuel...échappe seulement à la chambre criminelle », in « Jurisprudence du Conseil constitutionnel », RFDC, 2022/1, n°129, p. 171.
[14] A. VIALA, Les réserves d’interprétation dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel, LGDJ, 1999, p. 83.
[15] V. en ce sens B. GENEVOIS, « Le traité sur l’Union européenne et la Constitution », RFDA, 1992.
[16] Cons. Const., n° 76-71 DC du 30 décembre 1976, Décision du Conseil des communautés européennes relative à l'élection de l'Assemblée des Communautés au suffrage universel direct.
[17] CC, 25 juillet 1991, n°91-294 DC, Loi autorisant l'approbation de la convention d'application de l'accord de Schengen du 14 juin 1985.
[18] Unanime pourtant à ce sujet : F. DEHOUSSE ; J-S. JAMART ; C. THIRY, « Droit international public : Les sources du Droit international public » Tome III, Presses Universitaires de Liège, 2020-2021, p. 31 : « le préambule d’un traité constitue la base morale et politique du dispositif du traité, mais il ne constitue pas en lui-même des règles de droit » ; P. DAILLIER, A. PELLET et M. FORTEAU, Droit international public, 8e éd., LGDJ, Paris, 2009, p. 146 ; Antonios TZANAKOPOULOS, Le Préambule du Pacte de la Société des Nations (The Preamble of the Covenant of the League of Nations), in R. KOLB, Commentaire Sur Le Pacte De La Societe Des Nations, pp. 79-94, éd Bruylant, 2012 ; à noter toutefois dans un sens contraire l’avis bientôt centenaire de la troisième partie de la thèse de P. YOU, Le Préambule des Traités internationaux, thèse, Université de Fribourg, 1941.
[19] CIJ, 18 juillet 1966, Ethiopie c/ Afrique du Sud; v. aussi CIJ, 27 août 1952, France c/ États-Unis d’Amérique.
[20] V. en ce sens V. R. CEDENO, rapport spécial aux Nations Unies, n°A/CN.4/519, 30 mai 2001, point 141, p. 131.
[21] Article 31 : « aux fins de l’interprétation d’un traité, le contexte comprend» notamment « préambule et annexes »
[22] L’intensité du contrôle constitutionnel différant entre les libertés classiques et les droits créances, il serait possible de s’interroger, en l’espèce, sur l’influence que cela a pu avoir sur le sens de la décision et sur la crispation ultérieure du juge, parfois démuni face à certains droits créances, en filigrane dans la Charte. Sur la distinction voir notamment X. PRÉTOT, "Les bases constitutionnelles du droit social", Dr. Soc., 1991, p. 187 et s.
[23] Sur les difficultés rencontrées pour mettre en place cette logique, voir Y. POIRMEUR La réception du préambule de la Constitution de 1946 par la doctrine juridique. La construction de la juridicité du Préambule par ses premiers commentateurs, PUF, 1996 ; cette logique n’avait donc qu’une vingtaine d’années au moment des délibérations.
[24] Mais aussi celle du Secrétaire général, qui semble avoir persévéré dans cette impression. v. en ce sens : J-E. GICQUEL, « Le conseil constitutionnel et les langues régionales », Petites affiches, 2011, 174-175, pp. 15-19.
[25] A. VIALA, Les réserves d’interprétation dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel, thèse, op. cit., p.62.
[26] Au sens de l’Union européenne, comme l’a finalement précisée la décision CJUE, 2ème chambre, 30 mai 2013, Jeremy F. contre Premier ministre, aff. C-168/13 PPU. Faut-il peut-être souligner, de plus, l’opposition du Secrétaire général à cette qualification, plus encore qu’au regard de la nature de la juridiction, à la nature des débats de ses « juges » : J.-É. SCHOETTL, « Primauté du droit communautaire : l’approche du Conseil constitutionnel », in Conseil d’État, Rapport public 2007, jurisprudence et avis de l’administration française et l’Union européenne : quelles influences ? quelles stratégies ?, EDCE n° 58, 2007, pp. 379 s., spéc. p. 396.
[27] CE, avis, 24 septembre 1996, n° 359.461.
[28] CJCE, 9 mars 1978, Simmenthal, n° 106/177.
[29] CE, avis, préc.
[30] E. POMÈS, Droit international public, Paris, Studyrama, Panorama du droit, 2012.
[31] « On appelle « biais de confirmation » la tendance supposée des humains à sélectionner les informations qui vont dans le sens de ce qu’ils croient (ou veulent croire) et à interpréter celles dont ils disposent en faveur de leurs hypothèses favorites » M. VORMS, « Bayes et les biais. Le « biais de confirmation » en question », Revue de métaphysique et de la morale, 2021, n° 112 (4).
[32] S. HARDY-MASSART, « Arbitraire et mécanismes socio-cognitifs d’attribution dans les décisions de futurs experts en droit », Cahiers de psychologie politique, n° 8, Janvier 2026.
[33] Cité par C. OLIVESI, op. cit., p. 215.
[34] J-M. LARRALDE, op. cit., pp. 598.
[35] G. VEDEL, « L’égalité », in La déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, ses origines, sa pérennité, La documentation française, Paris, 1990, p. 172.
[36] C. GREWE, « L’unité de l’État : entre indivisibilité et pluralisme », RDP, n°5/6, 1998, p. 1357.
[37] N. ROULAND, « Les politiques juridiques de la France dans le domaine linguistique », RFDC, 1998, n°35, p. 526.
[38] La première occurrence de cette conception pouvant être retrouvée dès 1973 : CC, 27 décembre 1973, n°73-51 DC, Loi de finances pour 1974.
[39] CC, 9 mai 1991, 91-290 DC, Loi portant statut de la collectivité territoriale de Corse.
[40] Comme cela avait déjà pu être précisé dès : CC, 16 janvier 1982, n°81-132 DC Loi de nationalisation.
[41] CC, 9 avril 1996, n°96-375 DC, Loi portant diverses dispositions d’ordre économique ou financier.
[42] F. MELIN-SOUCRAMANIEN, Rapport de la délégation de France, in « Le principe d’égalité », 1er Congrès de l’Association des Cours constitutionnelles ayant en partage l’usage du Français, Paris, Avril 1997, p. 210-211.
[43] J-M. LARRALDE, op. cit., p. 309.
[44] CC, 16 janvier 1986, n°85-204 DC, Loi portant diverses dispositions d’ordre social, cons. 5.
[45] J. ROBERT, Rapport général, in « Le principe d’égalité », op.cit., p. 556.
[46] R. DEBBASCH, op. cit.
[47] W. MASTOR, « Le statut constitutionnel des langues régionales en droit comparé. De la reconnaissance à l’indifférence ». op. cit., p.64.
[48] C. OLIVESI, op. cit., p. 209.
[49] Ibidem, p. 218.
[50] Ce principe a été créé, comme le dit le rapporteur par la décision CC, 9 mai 1991, 91-290 DC, op. cit.
[51] R. DEBBASCH, op. cit., p. 4.
[52] J. ARLETTAZ, L’Etat-Nation à l’épreuve de la constitutionnalisation des langues régionales. Etude comparée : Belgique, Espagne, Italie, Suisse, op. cit., p. 303.
[53] W. MASTOR, « Le statut constitutionnel des langues régionales en droit comparé. De la reconnaissance à l’indifférence »op. cit., p. 59 : la Professeure fait notamment une comparaison entre la Belgique, la Suisse, l’Espagne et l’Italie en ce sens.
[54] J. ARLETTAZ, « L’Etat-Nation à l’épreuve de la constitutionnalisation des langues régionales. Etude comparée : Belgique, Espagne, Italie, Suisse », op. cit., p. 64.
[55] M. VERPEAUX, « La reconnaissance constitutionnelle des langues régionales », op. cit., p. 124.
[56] C. GREWE, op. cit., p. 1349.
[57] Ibidem, p. 1354.
[58] C. OLIVESI, op. cit., p. 218.
[59] J-M. LARRALDE, op. cit.
[60] v. cependant l’ intervention de Monsieur Colliard qui semble distinguer clairement l’exception polynésienne p. 36 180 v. supra. B. 1. a. i.
[61] J-M. LARRALDE, op. cit., notamment p. 307-310.
[62] Selon la formulation de celui-ci, « la référence à un concept de « minorité » ou de « groupe » se heurte à l’unité du territoire, à l’indivisibilité de la République ».
[63] C. GREWE, op. cit., p.1354.
[64] C. OLIVESI, op. cit., p. 221.
[65] À l’exception notable d’une remarque, toutefois sans lendemain non plus, de Monsieur Guéna, p. 48.
[66] CC, 28 juillet 2016, n°2016-732 DC Loi organique relative aux garanties statutaires, aux obligations déontologiques et au recrutement des magistrats ainsi qu'au Conseil supérieur de la magistrature, cons. 101.
[67] La proposition de loi n°1116, relative aux obligations déontologiques applicables aux membres du Conseil constitutionnel, enregistrée à la Présidence de l’Assemblée nationale en mars 2025 marque le caractère récent de l’idée.
[68] D. ROUSSEAU, « Les juridictions françaises doivent-elles publier les opinions séparées ? », Le Club des juristes, 14 février 2023 ; v. aussi en ce sens W. MASTOR, « Opinions séparées et interprétations concurrentes de la Constitution », Revue des droits de l’homme, n° 21.
[69] J.-É. SCHOETTL, « Primauté du droit communautaire : l’approche du Conseil constitutionnel », in Conseil d’État, Rapport public 2007, jurisprudence et avis de 2006, l’administration française et l’Union européenne : quelles influences ? quelles stratégies ?, EDCE n° 58, 2007, pp. 379 s., spéc. p. 396.
[70] Propos de Charles Eisenmann, rapporté par F. LUCHAIRE,,« Table ronde : témoignages d’anciens du Conseil constitutionnel », in : Le Conseil constitutionnel a quarante ans, Paris, LGDJ, 1999, p. 39.
[71] CC, Procès-verbal ; séance du 11 août 1960, rapporté par A. POUZET, « « L’esprit de la Constitution » à travers les délibérations du Conseil constitutionnel », RDP, 2025, §16.
[72] A. VIALA, Les réserves d’interprétation dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel, op. cit., p. 11.
[73] E. JEULAND, Le juge et l’émotion , Paris : IRJS Éditions, 2020.
[74] CE, avis, note, 17 avril 2008, Projet de loi constitutionnelle de Modernisation des institutions de la Ve République.
[75] V. notamment en ce sens le cas italien : J. GIUDICELLI, « La composition de la Cour constitutionnelle italienne, entre équilibre et risque de paralysie », in O. LECUCQ. La composition des juridictions, perspectives de droit comparé, 10, Bruylant, pp.127-138, 2014.
[76] J-P. CAMBY, « Secrétariat général du Conseil constitutionnel : une nomination inédite », Le Club des juristes, 17 avril 2026.
[77] S. BENZINA, « Stupeur et tremblement au Conseil constitutionnel : un départ et des questions », JP Blog, 30 mars 2026.
[78] Ibidem.
[79] Décret n°59-1293 du 13 novembre 1959 relatif à l'organisation du secrétariat général du Conseil constitutionnel.
[80]S. BENZINA, op. cit.
[81] J-P. CAMBY, op. cit.
[82] Ibidem.
[83] M. TROPER, « Le problème de l’interprétation et la théorie de la supralégalité constitutionnelle », in Recueil d’études en hommage à Charles Eisenmann, 1974, Cujas, p. 133-151.
[84] M. TROPER et O. PFERSMANN, « Existe-t-il un concept de gouvernement des juges ? » in Gouvernement des juges et démocratie, Paris, Editions de la Sorbonne, Paris, 2001.
[85] V. CHAMPEIL-DESPLATS, « Des “libertés publiques” aux “droits fondamentaux” : effets et enjeux d’un changement de dénomination », JusPoliticum, n° 5, décembre 2010.
[86] F. SÉDAT, « La rédaction contribuant à la juridictionnalisation contemporaine du Conseil Constitutionnel », L’écriture des décisions du Conseil constitutionnel, Réflexions sur les fonctions de la rédaction du juge constitutionnel, thèse dact., Université d’ Aix-Marseille, 2023, pp. 172-179; v. aussi, en ce sens, l’analyse de F. MELIN-SOUCRAMANIEN, « La légitimité du Conseil constitutionnel : une question de procédure ? », Revue belge de droit constitutionnel, 1999, p. 325.
[87] D. ROUSSEAU, « Supprimer le Conseil constitutionnel ou l’affaiblir serait aussi dangereux que supprimer les freins d’une voiture », Le Monde, 16 aout 2025.
[3] V. GRIGORE GUSET, L'interprétation de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires, thèse dact., Université de Bordeaux, 2017, p. 282.
[4] Tribunal fédéral suisse, 2 novembre 1982, Belilos, n° 107 IA 167.
[5] V. GRIGORE GUSET, op. cit., p. 286.
[6] Ibidem, p. 287.
[7] Tribunal fédéral suisse, préc.
[8] CEDH, 29 avril 1988, Belilos c. Suisse, n° 10328/83, §60.
[9] R. PINTO, op. cit., pp. 40-41.
[10] H. KELSEN, « La garantie juridictionnelle de la Constitution (La justice constitutionnelle) », RDP, 1928, p. 206.
[11] M. FEBVRE-ISSALY, « Un dialogue constitutionnel ? La circulation d’une métaphore et quelques réalités juridiques contemporaines », Jus Politicum, n°27, février 2022, p. 225.
[12] Article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 : « Toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de constitution ».
[13] Cette attitude ne saurait se limiter au cas d’un exécutif voulant imposer une interprétation de la validité constitutionnelle en amont du Conseil constitutionnel, des cas similaires pouvant être retrouvés dans la jurisprudence récente du Conseil, face à des propositions interprétatives formulées par d’autres juridictions suprêmes, à l’exemple des cas de renvois directifs en QPC. V. en ce sens CC, 30 septembre 2021, Mme Saadia K. [ Diffusion d’enregistrements ou de documents portant sur des paroles ou des images présentant un caractère sexuel], n°2021-933 QPC ; et le commentaire de N. CATELAN, « Ce qui est sexuel...échappe seulement à la chambre criminelle », in « Jurisprudence du Conseil constitutionnel », RFDC, 2022/1, n°129, p. 171.
[14] A. VIALA, Les réserves d’interprétation dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel, LGDJ, 1999, p. 83.
[15] V. en ce sens B. GENEVOIS, « Le traité sur l’Union européenne et la Constitution », RFDA, 1992.
[16] Cons. Const., n° 76-71 DC du 30 décembre 1976, Décision du Conseil des communautés européennes relative à l'élection de l'Assemblée des Communautés au suffrage universel direct.
[17] CC, 25 juillet 1991, n°91-294 DC, Loi autorisant l'approbation de la convention d'application de l'accord de Schengen du 14 juin 1985.
[18] Unanime pourtant à ce sujet : F. DEHOUSSE ; J-S. JAMART ; C. THIRY, « Droit international public : Les sources du Droit international public » Tome III, Presses Universitaires de Liège, 2020-2021, p. 31 : « le préambule d’un traité constitue la base morale et politique du dispositif du traité, mais il ne constitue pas en lui-même des règles de droit » ; P. DAILLIER, A. PELLET et M. FORTEAU, Droit international public, 8e éd., LGDJ, Paris, 2009, p. 146 ; Antonios TZANAKOPOULOS, Le Préambule du Pacte de la Société des Nations (The Preamble of the Covenant of the League of Nations), in R. KOLB, Commentaire Sur Le Pacte De La Societe Des Nations, pp. 79-94, éd Bruylant, 2012 ; à noter toutefois dans un sens contraire l’avis bientôt centenaire de la troisième partie de la thèse de P. YOU, Le Préambule des Traités internationaux, thèse, Université de Fribourg, 1941.
[19] CIJ, 18 juillet 1966, Ethiopie c/ Afrique du Sud; v. aussi CIJ, 27 août 1952, France c/ États-Unis d’Amérique.
[20] V. en ce sens V. R. CEDENO, rapport spécial aux Nations Unies, n°A/CN.4/519, 30 mai 2001, point 141, p. 131.
[21] Article 31 : « aux fins de l’interprétation d’un traité, le contexte comprend» notamment « préambule et annexes »
[22] L’intensité du contrôle constitutionnel différant entre les libertés classiques et les droits créances, il serait possible de s’interroger, en l’espèce, sur l’influence que cela a pu avoir sur le sens de la décision et sur la crispation ultérieure du juge, parfois démuni face à certains droits créances, en filigrane dans la Charte. Sur la distinction voir notamment X. PRÉTOT, "Les bases constitutionnelles du droit social", Dr. Soc., 1991, p. 187 et s.
[23] Sur les difficultés rencontrées pour mettre en place cette logique, voir Y. POIRMEUR La réception du préambule de la Constitution de 1946 par la doctrine juridique. La construction de la juridicité du Préambule par ses premiers commentateurs, PUF, 1996 ; cette logique n’avait donc qu’une vingtaine d’années au moment des délibérations.
[24] Mais aussi celle du Secrétaire général, qui semble avoir persévéré dans cette impression. v. en ce sens : J-E. GICQUEL, « Le conseil constitutionnel et les langues régionales », Petites affiches, 2011, 174-175, pp. 15-19.
[25] A. VIALA, Les réserves d’interprétation dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel, thèse, op. cit., p.62.
[26] Au sens de l’Union européenne, comme l’a finalement précisée la décision CJUE, 2ème chambre, 30 mai 2013, Jeremy F. contre Premier ministre, aff. C-168/13 PPU. Faut-il peut-être souligner, de plus, l’opposition du Secrétaire général à cette qualification, plus encore qu’au regard de la nature de la juridiction, à la nature des débats de ses « juges » : J.-É. SCHOETTL, « Primauté du droit communautaire : l’approche du Conseil constitutionnel », in Conseil d’État, Rapport public 2007, jurisprudence et avis de l’administration française et l’Union européenne : quelles influences ? quelles stratégies ?, EDCE n° 58, 2007, pp. 379 s., spéc. p. 396.
[27] CE, avis, 24 septembre 1996, n° 359.461.
[28] CJCE, 9 mars 1978, Simmenthal, n° 106/177.
[29] CE, avis, préc.
[30] E. POMÈS, Droit international public, Paris, Studyrama, Panorama du droit, 2012.
[31] « On appelle « biais de confirmation » la tendance supposée des humains à sélectionner les informations qui vont dans le sens de ce qu’ils croient (ou veulent croire) et à interpréter celles dont ils disposent en faveur de leurs hypothèses favorites » M. VORMS, « Bayes et les biais. Le « biais de confirmation » en question », Revue de métaphysique et de la morale, 2021, n° 112 (4).
[32] S. HARDY-MASSART, « Arbitraire et mécanismes socio-cognitifs d’attribution dans les décisions de futurs experts en droit », Cahiers de psychologie politique, n° 8, Janvier 2026.
[33] Cité par C. OLIVESI, op. cit., p. 215.
[34] J-M. LARRALDE, op. cit., pp. 598.
[35] G. VEDEL, « L’égalité », in La déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, ses origines, sa pérennité, La documentation française, Paris, 1990, p. 172.
[36] C. GREWE, « L’unité de l’État : entre indivisibilité et pluralisme », RDP, n°5/6, 1998, p. 1357.
[37] N. ROULAND, « Les politiques juridiques de la France dans le domaine linguistique », RFDC, 1998, n°35, p. 526.
[38] La première occurrence de cette conception pouvant être retrouvée dès 1973 : CC, 27 décembre 1973, n°73-51 DC, Loi de finances pour 1974.
[39] CC, 9 mai 1991, 91-290 DC, Loi portant statut de la collectivité territoriale de Corse.
[40] Comme cela avait déjà pu être précisé dès : CC, 16 janvier 1982, n°81-132 DC Loi de nationalisation.
[41] CC, 9 avril 1996, n°96-375 DC, Loi portant diverses dispositions d’ordre économique ou financier.
[42] F. MELIN-SOUCRAMANIEN, Rapport de la délégation de France, in « Le principe d’égalité », 1er Congrès de l’Association des Cours constitutionnelles ayant en partage l’usage du Français, Paris, Avril 1997, p. 210-211.
[43] J-M. LARRALDE, op. cit., p. 309.
[44] CC, 16 janvier 1986, n°85-204 DC, Loi portant diverses dispositions d’ordre social, cons. 5.
[45] J. ROBERT, Rapport général, in « Le principe d’égalité », op.cit., p. 556.
[46] R. DEBBASCH, op. cit.
[47] W. MASTOR, « Le statut constitutionnel des langues régionales en droit comparé. De la reconnaissance à l’indifférence ». op. cit., p.64.
[48] C. OLIVESI, op. cit., p. 209.
[49] Ibidem, p. 218.
[50] Ce principe a été créé, comme le dit le rapporteur par la décision CC, 9 mai 1991, 91-290 DC, op. cit.
[51] R. DEBBASCH, op. cit., p. 4.
[52] J. ARLETTAZ, L’Etat-Nation à l’épreuve de la constitutionnalisation des langues régionales. Etude comparée : Belgique, Espagne, Italie, Suisse, op. cit., p. 303.
[53] W. MASTOR, « Le statut constitutionnel des langues régionales en droit comparé. De la reconnaissance à l’indifférence »op. cit., p. 59 : la Professeure fait notamment une comparaison entre la Belgique, la Suisse, l’Espagne et l’Italie en ce sens.
[54] J. ARLETTAZ, « L’Etat-Nation à l’épreuve de la constitutionnalisation des langues régionales. Etude comparée : Belgique, Espagne, Italie, Suisse », op. cit., p. 64.
[55] M. VERPEAUX, « La reconnaissance constitutionnelle des langues régionales », op. cit., p. 124.
[56] C. GREWE, op. cit., p. 1349.
[57] Ibidem, p. 1354.
[58] C. OLIVESI, op. cit., p. 218.
[59] J-M. LARRALDE, op. cit.
[60] v. cependant l’ intervention de Monsieur Colliard qui semble distinguer clairement l’exception polynésienne p. 36 180 v. supra. B. 1. a. i.
[61] J-M. LARRALDE, op. cit., notamment p. 307-310.
[62] Selon la formulation de celui-ci, « la référence à un concept de « minorité » ou de « groupe » se heurte à l’unité du territoire, à l’indivisibilité de la République ».
[63] C. GREWE, op. cit., p.1354.
[64] C. OLIVESI, op. cit., p. 221.
[65] À l’exception notable d’une remarque, toutefois sans lendemain non plus, de Monsieur Guéna, p. 48.
[66] CC, 28 juillet 2016, n°2016-732 DC Loi organique relative aux garanties statutaires, aux obligations déontologiques et au recrutement des magistrats ainsi qu'au Conseil supérieur de la magistrature, cons. 101.
[67] La proposition de loi n°1116, relative aux obligations déontologiques applicables aux membres du Conseil constitutionnel, enregistrée à la Présidence de l’Assemblée nationale en mars 2025 marque le caractère récent de l’idée.
[68] D. ROUSSEAU, « Les juridictions françaises doivent-elles publier les opinions séparées ? », Le Club des juristes, 14 février 2023 ; v. aussi en ce sens W. MASTOR, « Opinions séparées et interprétations concurrentes de la Constitution », Revue des droits de l’homme, n° 21.
[69] J.-É. SCHOETTL, « Primauté du droit communautaire : l’approche du Conseil constitutionnel », in Conseil d’État, Rapport public 2007, jurisprudence et avis de 2006, l’administration française et l’Union européenne : quelles influences ? quelles stratégies ?, EDCE n° 58, 2007, pp. 379 s., spéc. p. 396.
[70] Propos de Charles Eisenmann, rapporté par F. LUCHAIRE,,« Table ronde : témoignages d’anciens du Conseil constitutionnel », in : Le Conseil constitutionnel a quarante ans, Paris, LGDJ, 1999, p. 39.
[71] CC, Procès-verbal ; séance du 11 août 1960, rapporté par A. POUZET, « « L’esprit de la Constitution » à travers les délibérations du Conseil constitutionnel », RDP, 2025, §16.
[72] A. VIALA, Les réserves d’interprétation dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel, op. cit., p. 11.
[73] E. JEULAND, Le juge et l’émotion , Paris : IRJS Éditions, 2020.
[74] CE, avis, note, 17 avril 2008, Projet de loi constitutionnelle de Modernisation des institutions de la Ve République.
[75] V. notamment en ce sens le cas italien : J. GIUDICELLI, « La composition de la Cour constitutionnelle italienne, entre équilibre et risque de paralysie », in O. LECUCQ. La composition des juridictions, perspectives de droit comparé, 10, Bruylant, pp.127-138, 2014.
[76] J-P. CAMBY, « Secrétariat général du Conseil constitutionnel : une nomination inédite », Le Club des juristes, 17 avril 2026.
[77] S. BENZINA, « Stupeur et tremblement au Conseil constitutionnel : un départ et des questions », JP Blog, 30 mars 2026.
[78] Ibidem.
[79] Décret n°59-1293 du 13 novembre 1959 relatif à l'organisation du secrétariat général du Conseil constitutionnel.
[80]S. BENZINA, op. cit.
[81] J-P. CAMBY, op. cit.
[82] Ibidem.
[83] M. TROPER, « Le problème de l’interprétation et la théorie de la supralégalité constitutionnelle », in Recueil d’études en hommage à Charles Eisenmann, 1974, Cujas, p. 133-151.
[84] M. TROPER et O. PFERSMANN, « Existe-t-il un concept de gouvernement des juges ? » in Gouvernement des juges et démocratie, Paris, Editions de la Sorbonne, Paris, 2001.
[85] V. CHAMPEIL-DESPLATS, « Des “libertés publiques” aux “droits fondamentaux” : effets et enjeux d’un changement de dénomination », JusPoliticum, n° 5, décembre 2010.
[86] F. SÉDAT, « La rédaction contribuant à la juridictionnalisation contemporaine du Conseil Constitutionnel », L’écriture des décisions du Conseil constitutionnel, Réflexions sur les fonctions de la rédaction du juge constitutionnel, thèse dact., Université d’ Aix-Marseille, 2023, pp. 172-179; v. aussi, en ce sens, l’analyse de F. MELIN-SOUCRAMANIEN, « La légitimité du Conseil constitutionnel : une question de procédure ? », Revue belge de droit constitutionnel, 1999, p. 325.
[87] D. ROUSSEAU, « Supprimer le Conseil constitutionnel ou l’affaiblir serait aussi dangereux que supprimer les freins d’une voiture », Le Monde, 16 aout 2025.
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